關于積極財政政策逐步淡出的論爭
自1998年中國實施積極財政政策以來，5年累計發行國債6600億。但理論界有越來越多的人認為政府的債務過大，除國債、外債外，還包括各種“隱性”債務，像基層財政欠賬、銀行壞賬、社保欠賬等，將對國民經濟產生負面影響，另一方面，涉及國債項目的腐敗劣跡也始顯報端。
與此同時，政府高官表示積極財政政策將逐步淡出。
那么，財政政策影響何在？能否順利“淡出”？我們試圖透過對財政政策的分析，理解當前宏觀經濟形勢與改革進程。為此本報約請四位專家深入探討。
專家們的論爭是激烈的：上海財經大學叢樹海教授認為，今年還不是“淡出”的理想時機，因為經濟運行態勢好轉、民間投資啟動、消費需求回升等基本條件尚未出現，而中國又面臨巨大的就業和養老壓力，因此維持財政投資的擴張力度是必要的；美國托列多大學張欣教授在總結美國的經驗和日本的教訓后更認為，債務不可怕，在當前大量銀行儲蓄和勞動力閑置情況下，擴張性積極財政政策要更大膽地進入，以保持經濟增長，減少資源浪費。
但是，復旦大學袁志剛教授批評說，這幾年積極財政政策對市場機制的培育危害甚大，特別是金融改革滯后和國企改革滯后，導致私人投資不旺、社會消費疲軟；上海財經大學蔣洪教授認為，巨額國債將形成新一批國有企業，為未來改革背上包袱，由于政府在開放投資領域、資產轉讓價格、國企退出等方面尚無多大進展，私人投資還遠不能代替政府投資，因此積極財政政策想“淡出”但還是很難“淡出”。
本期主要發表叢樹海教授和袁志剛教授的觀點；張欣教授和蔣洪教授的觀點將在下期刊出。本次采訪得到復旦大學劉社建博士、章元博士和徐偉博士的大力幫助，謹此致謝。
《21世紀》：前不久財政部項懷誠部長表示積極財政政策將逐步淡出。他提到積極財政政策有兩個負面影響，一是長期使用國債的人覺得這個錢好花，形成對國債的依賴，二是國債的大量發行將為以后的通貨膨脹種下禍根。
那么，目前中國要不要淡出積極財政政策？能否順利淡出？叢教授是財政方面的專家，希望聽到您的看法。
叢樹海：今年是實施積極財政政策的第五年，連續數年實行擴張性的財政政策，在發揮“積極”作用的同時，其負面效應確實存在，特別是“潛在”的財政風險。
但我認為，對國債的依賴性問題，或國債使用過程中存在的浪費和效益不佳等現象，并不是財政政策本身的問題，而是由于中國財政支出決策機制、支出管理和財政法制化建設方面存在的問題所導致的，與財政政策本身關系不大。
中國是否要繼續實施積極的財政政策？或者盡快“退出”積極財政政策？
這個問題我們需要從更宏觀的層面來看。中國經濟的問題確實不少，歷史上，由于特定的人口政策、經濟體制轉型所造成的問題，是這些問題中更為重要的問題，換言之，今后幾十年里我們將面臨巨大的勞動就業壓力和養老壓力。
自1950～1970年代人口出生高峰所產生的人口增長壓力，流到哪個環節哪個環節都可能出問題，像現在就業中的壓力，除失業、待業、下崗等形式外，協保、買斷、待退等變相失業形式的存在，以及農村在今后若干年內有超過一億剩余勞動力需要消化等，都將對中國經濟長期穩定和較高速度的增長提出客觀要求。再如養老問題，養老金幾十年沒有積累，但這些歷史欠賬最終不論以何種形式都是要償還的。
自1996年經濟實現“軟著陸”后，中國開始調整政策，拉動經濟增長。我認為積極財政政策效果還是有的，包括今年發行的國債，5年累計發行國債6600億。這些國債主要被用在基礎設施建設上，因而具有戰略意義，對國民經濟的長期發展奠定良好的基礎。我認為，朱總理在今年人代會期間的評價是很恰當的，就是我們雖然有負債，但也給下一屆政府留下了優良資產。投下去的幾千億國債，不僅自身對經濟起到積極的擴張作用，而且對銀行貸款和企業投資有拉動效應，不管拉動的確切效應如何，結果肯定是拉動了。所以，五年來積極財政政策的作用不可否認，否則我們將看不到這幾年GDP保持在7％～8％的增長速度。
問題在于，積極財政政策現在是否到了“淡出”的時候？實際上一年前項部長就曾談到“淡出”問題。我倒認為去年提“淡出”的問題是有道理的，因為從整個經濟運行態勢看，1999年處于低谷，2000年開始回升，2001年繼續回升。按正常情況看，以后還將繼續保持回升的態勢，所以當時探討“淡出”的問題是比較好的時機。
但是，今年談“淡出”的問題，其時機不如去年。原因在于，擴張性財政政策雖然必然存在一個“退出”問題，而“淡出”又是“退出”的一種較好的戰略安排，但“退出”和“淡出”作為一種政策選擇，如果暫不考慮財政本身的“承受能力”，它需要三個最基本的條件。
第一個條件是整個經濟運行態勢要發生轉變，即經濟增長由低谷走出、出現拐點。中國經濟在1999年到達谷底，2000年開始回升，如果2001年繼續回升的話，就會逐步形成拐點，對積極財政政策的“退出”形成支持。
但是，現在我們需要重新驗證經濟運行的態勢是否已再次處于谷底。2001年經濟增長速度比上年重新減低的事實表明，今明兩年需要重新驗證2000年經濟運行的拐點是否真正出現和完成。
如果經濟確實已經復蘇，“淡出”積極財政政策是合適的，否則就要拭目以待。
第二個條件是積極財政政策對私人投資要有明顯的拉動作用。這不僅是對私人配套投資的拉動，而且需要政府在政策上對私人投資起導向作用。我觀察，財政政策對私人投資的拉動作用并不明顯。從數據看，這幾年私人部門的投資波動很大，無法驗證拉動私人投資的目標是否實現。現在如果停止實施積極財政政策，社會投資總量可能會更加起伏不定，甚至下降。
第三個條件是積極財政政策要能明顯地啟動消費。而實際情況是社會總消費仍顯不足。預期消費的心理比較
強，如子女教育、購房、養老等等，這些心理使得人們的安全感降低，所以即使增加他們的收入，他們也不大愿意消費，因為超前消費的風險比較大。只有消費預期改變了，消費行為才會發生變化，事實上，這也是八次降息作用不明顯的基本原因。所以，現在國債利率再低也是供不應求。從消費指數看，像零售商品價格指數、消費品價格指數等，目前只能說是有所好轉，但仍徘徊在零左右，如果這個指數能夠穩定在2％～3％的水平上就會比較理想。
所以，從積極財政政策的基本目標和所實現的程度看，今年不是選擇其“淡出”的理想時機。
至于風險問題，例如人們現在談論包括隱性債務在內的債務風險比較多。有關部門測算，社會保障總的欠賬是2萬億（當然還存在統計口徑的問題），如果財政要用25年時間來償還的話，則每年需償還800億。我認為2萬億欠賬并不可怕，因為800億只占中國財政年收入的很小一部分。
從要求整個經濟保持一定發展速度的特定國情看，以就業而言，現在有指標顯示失業率在3％左右，這還只是登記失業率，若把各種形式的失業加起來將是一個不小的量，如果近期就“退出”積極財政政策的話，將可能導致更大量的失業。這顯然會影響社會穩定。
所以我想，一方面今明兩年還需繼續保持擴張性財政政策的態勢，以觀其變，另一方面“退出”是遲早的事，但這個過程比我們預想的要長一些。
《21世紀》：有人卻認為，正是由于擴張性財政政策的實施才導致民間投資被擠壓，而這正是財政政策失敗的地方。那么，在您看來，國債的投向和使用方式應該如何，才能把民間投資拉動起來，達到更好的效果？
叢樹海：積極財政政策本身不存在太大的問題，至于某些浪費現象是由管理機制不完善所造成的。國債的具體投向，我雖沒有具體研究過，但我想投資基礎設施這個大方向應該沒有錯。同時，公共投資主要投向基礎設施的情況也說明公共支出的“擠出效應”并不明顯。至于說對私人投資的帶動效應不明顯，這并非國債本身運用不合理造成的。
對私人投資的引導尚需其他政策的配套。比如將某些效益好的投資領域向私人投資者開放，放松管制，而不能只把效益差的領域留給私人來投資。另一方面，融資也要有松動。現在的政策對于民營企業融資比較嚴格，但民營企業只依靠自有資本進行投資肯定是不行的。此外，還需要有政府的管理服務和其他相配套的政策措施，否則私人投資的啟動就將十分困難。
張欣：我同意對私人投資帶動不夠不是財政政策本身的問題而是管理機制的問題這個觀點。我補充一個例子，像中國的私人投資環境就相當不好，如我有一個朋友要申辦企業，其中15％是外資，但被各個政府部門踢來踢去，結果沒辦成，因為擁有15％的外資就不好定性了，它到底算外資企業呢還是算內資企業呢？所以，不僅要對私人開放投資領域，還要有融資政策的配套，否則他們就只有持幣觀望了。
《21世紀》：現在要求向私人資本開放基礎設施領域的呼聲很高，請問您的看法如何？
叢樹海：適當開放是可以的，但沒有必要徹底開放。例如上海也正在這樣做，有許多道路逐步放開給私人資本來投資，實行BOT或BOO等方式。這個領域要在全國范圍內放開，只要有有利可圖的地方可以投資，就會有私人資本進來。再如教育社會化中的學生宿舍讓私人來建造，這有什么不行呢？這樣的投資回報雖要7～8年時間，但風險不大，私人應當愿意來投資。
《21世紀》：在刺激消費方面，您覺得財政政策還有哪些需要改善的地方嗎？
叢樹海：政府對公共基礎設施的投資對于狹義的消費的刺激作用不是很直接，它主要通過投資乘數來實現。目前，投資乘數并不理想，這主要是由于消費者持幣不肯消費、消費傾向偏低造成的。這些消費者面臨著看病、子女教育、養老、購房等問題，他們需要儲蓄一筆錢來解決這些問題。所以，如果不解決他們這些問題，他們就不會大規模啟動消費。這同時是要求政府在制定公共政策的過程中，不僅要制定直接啟動消費、擴大需求的政策措施，而且要十分關注一些“間接”性的政策。
啟動消費與投資的關鍵
改革金融制度，培育市場機制
改革教育制度，開發人力
資源改革土地制度，讓農民進城鎮
《21世紀》：袁教授是宏觀經濟方面的專家，請您談談當前消費需求疲軟的緣由以及您對積極財政政策的看法。
袁志剛：分析中國的宏觀經濟，需要簡單回顧一下歷史。積極財政政策不能一下子退出，原因就在于中國原來這么旺盛的需求現在沒有了。
過去中國是短缺經濟。短缺體現在消費和投資兩方面。在計劃體制下消費被壓得非常低，這主要靠控制兩個變量：一個是控制農產品價格，實行統購統銷，農民只能維持基本生存，第二個是把工人工資壓得很低。這樣，工業領域的利潤就很高，利潤成為財政收入的重要來源。而財政資源配置的機制又是非常簡單，就是政府撥款投資，地方與企業紛紛力爭政府撥款投資，這樣就形成投資饑渴癥，同時又由于消費者的需求很旺盛，于是國家通過發行票證來控制這種消費饑渴癥。
但是，在改革以后，這兩種饑渴癥徹底改變了。
原因是居民消費發生了很大變化。在農村，實行承包制，放開農產品價格，使得在1980年代前期農民的收入有大幅度提高；在城市，通過企業改革，增加工資，放開獎金，使得城鎮居民收入提高。其結果使得整個財富中有很大一部分藏富于民，居民收入提高，導致銀行儲蓄增加。
從供給看，由于居民收入增加，同時農業改革使農產品生產和供給能力增強，所以在1985年以前食品消費問題被徹底解決了。1985年以后則是城市居民補家用電器這一課。等這些課補完后，需要補住房、教育、通訊設備和汽車的課的時候，市場的障礙就顯現出來了。
《21世紀》：您認為積極財政政策的弊端何在？
袁志剛：我認為在1996年之后，中國經濟有一個關鍵問題沒有解決，使得國家不得不采取積極的財政政策繼續推動動力開始不足的經濟增長。這個關鍵問題就是金融改革滯后與國企改革滯后。中國的金融市場沒有培育好，就使得許多問題無法解決，惟一辦法就是實施積極的財政政策來加以支撐。
總需求包括消費、投資、政府支出、凈出口這四大塊。拿消費來說，最大問題是中國的“二元經濟結構”問題。農民收入與城市居民收入差距的縮小只發生在1985年以前，而1985年以后這個差距卻有所擴大。
現在農民和部分城鎮居民表現為最低收入人群，他們的邊際消費傾向是很低的。
最低收入人群的邊際消費傾向很低，因為最低收入人群的未來風險最大，他們對購房、生病、就業、子女教育的預期使得他們不敢消費。同時，高收入人群的消費傾向也不高，而且還有很大一部分消費是溢出到國外的，例如送子女到國外讀書等。數量最大的城鎮居民中產人群的收入水平并不很高，且他們的消費已經飽和，需要繼續拓展的空間已經很小。現在人們真正想消費的是教育，但它卻是賣方市場。
另外，現在消費不足也與中國的人口結構有關。我們假定40～60歲的人儲蓄最多，那么該年齡段人口占整個國家人口的比重就標志著儲蓄率的高低。從這一角度講，由于1950～1960年代中國人口出生率最高，所以現在儲蓄率也是最高的。所以，現在指望消費需求有大的轉機是不可能的。
再拿投資來說，目前問題的關鍵在于金融改革滯后。前面講到儲蓄率很高，這些儲蓄分布在銀行存款、國債和股票這幾個部分中，但它進入資本市場后，并沒有啟動真正的實業投資，這些珍貴的資源都被“消費”掉了。同時，許多國企通過股市圈到錢后并沒有把它投到真正的實業項目，從而導致了股市的泡沫，圈來的錢又被“浪費”掉了。這就導致目前消費水平很低，儲蓄率很高，但儲蓄卻不能轉化為有效投資。結果，若要經濟增長，只有靠政府來啟動投資。
第三塊是出口，表現還不錯。但出口這一塊的投資資金主要是外資。在加入WTO后，中國對外資的吸引力主要靠勞動力比較優勢。但是，外資雖然很多，卻啟動不了國內我們自己的投資。出口雖多，但大多是外資企業生產的。
在這種宏觀經濟狀況之下，由于金融改革滯后，再加上國企績效不高，就沒有辦法拉動GDP增長。所以，要GDP增長就只有靠政府投資。對此我很擔心。
1990年代是美國經濟增長最好的10年，其關鍵原因是克林頓政府不斷從經濟領域退出，美國財政支出不斷下降。現在美國人最擔心的是布什政府利用反恐的名義加大政府干預力度，從而對市場機制產生不良的影響。
從這個角度看，中國現在最關鍵的問題不在于政府投資要投在什么地方，中國經濟最大的問題就是我們這幾年來市場機制建設滯后，主要體現在金融與國企改革滯后。這兩項改革滯后就導致私人投資不旺，如果這種狀況不改變的話，后患無窮。
從以上分析可以看出，財政政策不是喊口號就能“淡出”的。要“淡出”，要解決當前的經濟問題，真正根基在于改革金融、改革國企，否則經濟增長對財政政策的依賴性還將繼續下去。
還有就是要迅速改變目前“兩元經濟結構”。首先是土地制度改革，現在的土地制度不能使農民實現規模經營。若能實現規模經營，則會有大量勞動力釋放出來，使中國有可能成為世界工廠。所以，農民一定要走到城里去，而且東部沿海城市要向中西部有梯度地實現產業轉移。這樣，中西部地區也像東部一樣會出現許多制造業中心。
但是，如果沒有金融市場去推動，如果只有政府投資而沒有市場機制引導的投資，這些“中心”也都會死掉。因為只有微觀層面的企業效率提高了，經濟增長才是最健康的，沒有勞動生產率提高的經濟增長遲早是要掉下來的，健康與持續的經濟增長最終還必須要靠私人投資來推動。
所以，“淡出”是沒有問題的，關鍵在于如何“淡出”。如果金融改革、國企改革不搞好，農民收入不能提高，城鎮居民的消費不上去，就會有很多困難。如果這些問題解決了，再加上金融市場對私人投資的引導，國外資本利用中國的勞動力市場看好國內市場，這樣，中國經濟逐漸轉型，最后就有希望成為世界工廠。
《21世紀》：要改變“二元經濟結構”，您認為最重要的是什么？
袁志剛：土地制度改革最重要，另外基礎設施建設也很重要。所以，我們不能說積極財政政策沒有正面作用，財政投資肯定做了很多事情，只不過這幾年金融改革沒有搞好，而財政政策的實施對私人投資的擠出效應和對市場機制的損害又非常厲害。
另一個重要問題是教育以及整個中西部的人力資本開發。如果農業能實現土地兼并，最大的問題是就業如何解決。最理想的辦法是搞大農業，那么為農業生產服務的大量產業要增加，如產前、產中和產后的各種準備、品種改良、加工、包裝、運輸、銷售、廣告等等。
像美國農業，農業人口看起來只有2％，但為農業產前產后服務的人口非常多，要占17％多。但這種情況不是一下子就能實現的，它需要教育、需要農村的人力資本投資。
顯然，中國的教育改革搞得不好。與啟動國內消費相反，現在有越來越多的人把子女送到國外去讀書，出國求學的年齡越來越低，這種大量的投入都流失到了國外，非常浪費。換一種思路，像上海、北京能不能辦些好點的學校，把這部分人的消費留在國內？無論是從對經濟增長的貢獻來講還是從人才需求的增長速度來講，這些事情益處極大，也不難做到，但我們卻做不了，這顯然是教育體制方面存在極大問題。
所以，積極財政政策應該淡出，但問題是如何淡出。
來源：《21世紀經濟報道》
