2004年8月13日，國家稅務總局以明傳電報[2004]37號文件下發《國家稅務總局關于加強新辦商貿企業增值稅征收管理有關問題的緊急通知》（以下簡稱37號文）。這個文件對新辦小型商貿企業關于認定為一般納稅人的條件作出了新的較為嚴格的限制，本文現對該文件及其相關文件的內容和背景以及歷史進行解析，希望對納稅人有所幫助。
一、舊政策一路變緊
應該說，國家稅務總局從很早就看出小規模的商業企業是增值稅征管中潛藏巨大隱患的地方，對其征收管理一直傾注了大量的心血，出臺了一系列的政策進行規范。但是，國家稅務總局一方面想盡量擴大一般納稅人的普及范圍，以發揮增值稅的抵扣鏈條的內在制約機制的作用，避免對不同規模的納稅人造成不公平的稅收待遇；另一方面，又必須確保包括小規模的商業企業在內的增值稅征管不能出現大的漏洞，這種二元的甚至略微有點“矛盾”的追求目標使得國家稅務總局針對小規模的商業企業制定的政策也無法“穩定不變”，而是隨著征管的宏觀形式忽緊忽松，我們從下面的政策變遷分析中可以體味到總局的良苦用心和無奈。
1、1993年12月25日發布的《增值稅條例實施細則》第二十四條規定，小規模納稅人的標準為：從事貨物批發或零售的納稅人，年應稅銷售額在180萬元以下的。這是我們能見到的關于小規模納稅人標準的最早政策。
2、但是，國家稅務總局在1994年3月15日下發的國稅發[1994]059號文件中，又放寬了這個標準。該文件規定：年應稅銷售額未超過標準的小規模企業，會計核算健全，能準確核算并提供銷項稅額，進項稅額的，可申請辦理一般納稅人認定手續。這個文件不再強調年應稅銷售額這個“硬杠杠”，而是抓住問題的實質，注重納稅人的實際表現，既拓展了一般納稅人的范圍，又考慮了企業實際情況，應該說是個非常大膽和創新的舉措。對廣大的商貿企業小規模納稅人來說，是個頗有含金量的政策。
3、時間到了1998年1月9日，由于當時的征管形式嚴峻，全國爆發的一系列偷騙增值稅的大要案件都是虛假注冊的小規模商貿企業所為，總局不得不收緊法繩。財政部、國家稅務總局在這一天發布了《財政部國家稅務總局關于加強商業環節增值稅征收管理的通知》（財稅字[1998]004號）。該文件稱，因財務核算是否健全在實際操作中很難衡量和把握，大量的小型商業企業以財務核算健全為標準被認定為一般納稅人，增加了稅收管理的難度。鑒于商業環節異常納稅申報絕大部分發生在小型商業企業的一般納稅人中，為便于征收管理，減少收入流失，主管稅務機關應嚴格對一般納稅人的審查，對銷售額達不到規定標準的小型商業企業原則上不要以財務核算健全為由認定為一般納稅人，而應按小規模納稅人征稅。
4、不難看出，上面這個文件還只是建議稅務機關“對銷售額達不到規定標準的小型商業企業原則上不要以財務核算健全為由認定為一般納稅人，而應按小規模納稅人征稅”，并沒有使用過分強硬的措辭。但是，時隔不久，轟動全國的浙江金華稅案東窗事發，犯罪分子的采取的手段就是虛假注冊商貿企業，大肆虛開增值稅專用發票，偷逃國家稅款。國務院下決心大力整治小規模商業企業。在這種背景下，財政部、國家稅務總局于1998年6月18日下發了《關于貫徹國務院有關完善小規模商業企業增值稅政策的決定的通知》（財稅字[1998]113號），態度十分堅決。該文件稱，國務院決定，從1998年7月1日起，凡年應稅銷售額在180萬元以下的小規模商業企業，無論財務核算是否健全，一律不得認定為增值稅一般納稅人，均應按照小規模納稅人的規定征收增值稅，并命令各級稅務機關一定要堅定不移地認真貫徹落實這一決定。事實上，這個文件最厲害的是它一定的有“溯及力”，按照國務院要求，“必須在1998年8月底前將現在具有一般納稅人資格的小規模商業企業劃轉為小規模納稅人”。令下如山倒，已經具有一般納稅人資格的小規模商業企業一夜之間被迫接受“變性術”。失去了增值稅專用發票的使用權，無疑使它們的經營更加困難。
5、進入2001年后，一些商貿企業一般納稅人虛開專用發票活動偷騙國家稅款大要案件又被揭露，總局隨即對劃轉剩余的商貿企業一般納稅人制定了嚴格的管理措施。這一年的6月15日，總局下發了《國家稅務總局關于加強商貿企業增值稅征收管理有關問題的通知》（國稅發[2001]73號），該文件對新辦商貿企業申請認定一般納稅人資格設定了較為嚴格的程序和證明文件。并規定，新認定的商貿企業月專用發票發售量原則上不得超過25份，且首次只能領購限額萬元版的專用發票。文件還對已認定和將認定的商貿企業一般納稅人需用較高數量發票設定了嚴格的審批程序。
二、新政策蓄勢待發
時間進入2004年后，涉及增值稅專用發票違法犯罪案件顯現出一個新特點。正如國家稅務總局在文件中說的那樣“犯罪分子大多以注冊商貿企業作掩護，騙購增值稅專用發票，虛開后迅速走逃的手段騙取國家稅款。”這些商貿企業往往是租一間寫字樓，開幾部電話，擺幾臺電腦，從稅務機關“合法”地領出增值稅專用發票后，名義上對外開展批發商品業務，實際由開辦人到外面聯系“買主”，雇人在辦公室專門開票，等拿到金額不菲的“開票費”后馬上逃之夭夭。這些商貿企業作案持續時間往往較短，同時利用稅務機關的征管漏洞，使得它們在的活動很難被發現。即使后來被發現，也已經造成了大量的國家稅款被偷騙。早在2004年4月30日，國家稅務總局就下發了《關于嚴厲打擊虛開增值稅專用發票等涉稅違法行為的緊急通知》（國稅函[2004]536號），要求各級稅務部門嚴厲打擊虛開或者故意接受虛開增值稅專用發票，以及虛開用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其它發票的行為。此項通知與以往有些不同的是，這次的“嚴打”在強調“對虛開增值稅專用發票或者虛開可抵扣稅款的其它發票（憑證）的企業，除補繳稅款、加收滯納金外，各地稅務機關要依法從嚴、從重處罰”的同時，還特別強調，“對故意接受虛開增值稅專用發票或者故意接受虛開可抵扣稅款的其它發票（憑證）偷逃稅款、騙取出口退稅的”，也要“從重處罰”。從打擊開票市場，到打擊開、受票兩個市場，遏制住虛開增值稅發票的犯罪勢頭。
實際上，這個文件本身并沒有提出值得圈點的新政策，即便將它理解為總局的一個表態、一個強調或是一個倡議也未嘗不可。但是我們仍然可以從文件強硬的措辭中感覺到：總局計劃對小規模商業企業再動一次大手術。
