“向社會公眾公開公共預(yù)算方案，提高公共預(yù)算的透明度，這是公共預(yù)算改革的關(guān)鍵一步。但公共預(yù)算改革不止于此，應(yīng)該全面推開。”本報記者就公共預(yù)算改革采訪相關(guān)專家及專業(yè)人士時，他們幾乎都如此呼吁。
“廣州市財政局公開本年度本級預(yù)算，只是社會公眾行使公共預(yù)算知情權(quán)的案例之一。”吳君亮向本報記者介紹說，去年年末，4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃出臺時，就有很多輿論或人士要求公開與4萬億投資有關(guān)的財政預(yù)算和決算信息。今年1月，上海律師嚴(yán)義明更是分別向國家財政部和發(fā)改委提交了相關(guān)的信息公開申請。
而已經(jīng)多次“顯威”的“審計風(fēng)暴”，更是通過痛擊個案的方式，對全社會公眾做了“洗禮”和“深刻教育”。
預(yù)算公開 意義不止于知情權(quán)
“政府部門預(yù)算公開的意義，不僅在于讓公眾知曉，政府在未來一年或更長時間內(nèi)打算做什么事情、這些事情分別花了多少錢、是不是應(yīng)該花這么多錢、這些錢花了之后有沒有效果，更重要的是，還能消除誤解，打破傳言，讓我們認(rèn)識到政府是一個‘看得見的政府’，是一個對公民負(fù)責(zé)的法治政府、廉潔政府、責(zé)任政府。”蔡定劍說。
李燕認(rèn)為，不論是公眾的樸素感受，還是學(xué)者的專業(yè)研究，都會對財政或者預(yù)算做出基本的價值判斷，即財政屬于建設(shè)型財政，還是公共服務(wù)型財政，甚至是“吃飯型財政”。
她介紹道，香港政府預(yù)算的核心理念是“衡工量值”。這是一個在西方國家有較長歷史傳統(tǒng)的財政理念，1998年中國啟動公共財政改革以后，國內(nèi)學(xué)界一般用“行政效率”或“績效”來表達(dá)。在這一理念的指導(dǎo)下，香港政府預(yù)算的重點就是，財政資金是否最合理和有效地使用在公共資源上。
因此，可見的香港預(yù)算案文本，對每個部門的預(yù)算就會描述得非常細(xì)致，比如政府各部門的工作需要羅列為數(shù)十個需按期向政府提交的報告，然后評估每個報告所需的工時，以此推算出審計署年度工作所需的預(yù)算開支。這些報告都包含了非常具體的量化指標(biāo)，比如多少個“人工小時”。
“事實上，美國的預(yù)算理念也才建立起來不到一百年”，吳君亮介紹說，1905年，美國一批改革人士設(shè)立了旨在推動紐約市預(yù)算改革的“紐約市政研究所”——今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”便是由它演化而來的。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題決不是無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實的大問題。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼薄?
在改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算，并在此基礎(chǔ)上“日漸變厚”。而“紐約市政研究所”編制的“市政會計手冊”成為了各級政府及民眾了解并掌握“預(yù)算”的必備書。到1921年，美國國會通過《預(yù)算與會計法》，美國預(yù)算改革才宣告完成，“向納稅人負(fù)責(zé)”從此成為每一屆政府不可逾越的信條。
預(yù)算收支分類改革已取得關(guān)鍵性進(jìn)展
令公共預(yù)算研究者感到欣慰的是，2009年兩會期間，預(yù)算收支分類改革取得了關(guān)鍵性進(jìn)展。
在這次兩會上，提交代表審議的國家預(yù)算草案較以往有明顯進(jìn)步。“預(yù)算案文本字?jǐn)?shù)有1．9萬余字，信息更加充分。同時，預(yù)算案有更多的圖表及名詞解釋，有助于代表、委員和公眾準(zhǔn)確理解。”蔡定劍說，今年的預(yù)算案并不是那么艱澀難懂。
更重要的是，向全國人大報送部門預(yù)算的中央部門，從51家增至95家，已經(jīng)占到168家中央部門編制預(yù)算的半數(shù)以上，且其支出部分的說明也更詳細(xì)。“特別是中央和地方政府性基金預(yù)算收支狀況，特別受到研究者的關(guān)注。”李燕教授說，這部分資金不僅數(shù)額龐大，而且，諸如地方政府出讓土地的收支情況等，以往并不納入預(yù)算，僅以預(yù)算外的“土地賬戶”實施管理，從而弊端叢生。
“今年的預(yù)算案就有力地澄清了一些誤解，而這些誤解其實在理論界都可能存在”，李燕說，過去人們認(rèn)為，地方政府將其大部分的土地收入都用在了建設(shè)上，且相當(dāng)一部分用在了一般性的政府支出。但上述預(yù)算案顯示，地方政府的土地收入用途非常廣泛，“其中，37％用于征地、拆遷補(bǔ)償以及補(bǔ)助征地農(nóng)民，15．3％用于破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置，12．6％用于土地開發(fā)和耕地保護(hù)，3．6％用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)，約1．4％用于廉租住房建設(shè)，而用于城市建設(shè)部分僅有29．8％，相當(dāng)于總收入的三成。”“地方政府很少存在將土地收入用于一般性政府支出的情形。”
1998年，中央政府即啟動公共財政改革。2007年，正式啟動政府收支分類改革。這一改革擯棄了舊有的科目分類體系，采用了一套可以體現(xiàn)公共財政要求的全新收支科目框架。改革兩年多來，“預(yù)算編制”已經(jīng)走上正軌。2009年財政部提交全國人大審議的預(yù)算草案和報告，是第一次全面采用新科目體系的收入分類和支出功能分類。
“預(yù)算本身就是法律文件，一經(jīng)批準(zhǔn)就產(chǎn)生了法律效力”，李燕說，因此，無論是預(yù)算的編制、公示、批準(zhǔn)、修改，都應(yīng)該有完善的法律規(guī)定和法定程序。她認(rèn)為，雖然最初規(guī)劃的支出“功能分類”與“經(jīng)濟(jì)分類”二維結(jié)構(gòu)尚未完全實現(xiàn)，但政府收支分類改革作為一個有機(jī)的整體，已是取得了突破性進(jìn)展。
