作者：[龐友生]
縣鄉政府債務是指縣鄉兩級政府及所屬行政事業單位向上級部門、金融機構、有關單位直接或間接借款最終由縣鄉政府承擔直接或間接償還責任的債務。由于計劃經濟以及計劃經濟向市場經濟轉軌的歷史和現實的原因，縣鄉政府債務的成因是復雜的，既有縣鄉政府的主觀因素，也有上級部門的政策因素。主要表現在以下幾個方面：
一是經濟發展不平衡，財稅體制欠完善。經濟薄弱地區財政支出的剛性增長大大超過了財力增長，縣鄉財政運行十分困難，縣鄉政府欠發工資的現象相當嚴重。二是農村合作基金會無序運行，縣鄉政府包攬苦果。前些年的農村合作基金會受到縣鄉政府及主管部門的權力控制，起步晚、運行快，經辦人員沒有經過系統的培訓學習，缺乏嚴格的管理及監督機制。到頭來，企業垮了，大筆債務落到縣鄉政府的頭上，地方財政的包袱就更加沉重了。三是企業貸款，政府擔保。那些由縣鄉政府出面或財政負責貸款擔保的企業關停并轉后，有關債務一下子落到政府的頭上，壓在縣鄉財政的肩上。四是企業欠債，縣鄉政府買單?？h鄉政府為了保證地方的穩定，在出售、合并、轉軌過程中，一些企業的債務全由縣鄉政府買單。五是縣鄉政府亂樹形象，部門攀比政績。一些地方的縣鄉政府領導一味追求城市形象，往往不顧當地經濟發展水平，不問財政承受能力，在任職期內亂建樓、堂、館、所。六是城鎮建設投入過量，地方財政不堪重負。過熱、過快的城鎮建設使本來就很困難的地方財政十分拮據，有的地方財政部門每年都要向上級財政部門借大筆的往來款項暫渡難關。
筆者認為，要有效消化縣鄉政府債務，防范縣鄉政府債務的膨脹，必須依法采取防范和控制措施，以切實保證地方政府各項事業能夠健康有序地向前發展。
思考之一：建立債務消化轉移支付機制。冰凍三尺，非一日之寒?？h鄉政府的債務居高不下，使得縣鄉財政運行相當困難。那些以農業為主要財源支柱的地方，單靠縣鄉政府增收節支、精簡和控制財政供給人員來消化債務是遠遠不夠的，必須依靠上級財政部門對現有財政體制進行調整，因此在加大對經濟薄弱地區的財政轉移支付力度時應充分考慮債務消化問題。在全面對縣鄉政府債務情況調查摸底的基礎上，按照各地標準對人均財力及地方舉債等情況每年進行考核。在考核中，既要防止虛報瞞報的現象，又要防止債務消化的依賴性思想。省級財政要按照考核結果給予困難大、債務重的貧困縣必要的專項補助，要建立債務消化轉移支付機制。
思考之二：依法控制財政債務總量。按照《預算法》的要求，地方政府不得負債。事實上，地方政府的債務是客觀存在的，不少地方不僅有財政赤字，而且隱性負債相當嚴重。另外，作為地方政府要保證財權和事權的統一，應該有舉債的權力和償還債務的能力，地方政府的舉債必須依法進行。建議修改《預算法》賦予地方政府舉債的權力，明確地方政府舉債責任，同時要測算確定地方政府舉債總額占地方當年可用財力的比例，嚴格控制地方政府債務總量，確保地方的經濟發展和政治穩定。
思考之三：遵循政府舉債原則。在允許地方政府可以舉債的情況下，《預算法》或省級政府要明確地方政府舉債的原則。一般情況下，縣鄉政府不得發生舉債行為，確實需要發生舉債行為的，必須依法遵循地方政府的舉債原則。比如：量力而行、量財辦事的原則，地方政府舉債的謹慎性原則，誰舉債誰償還的原則，舉債償還期限原則，舉債額度占投資總額比例的原則，不得向社會和個人籌集借款的原則，等等。只有遵循政府舉債的一般性原則，并切實加強財政管理與監督，才能有效降低和減少縣鄉政府債務風險。
思考之四：公開發行教育彩票?？h鄉教育資金的投入占縣鄉財政支出的比重很大。教育是國家的公共產品，九年制義務教育經費不應由縣鄉政府全部承擔。要加快縣鄉教育事業發展的步伐，保證九年義務教育資金的投入，一要靠加大財政轉移專項支付力度，二要靠征繳人民教育基金。除此之外，建議國家允許地方政府公開發行教育彩票。地方政府通過發行教育彩票，可以將教育彩票公益金轉入人民教育基金，一是用于消化縣鄉教育體制布局調整過程中形成的債務，二是用于貧困地區縣鄉九年制義務教育事業的有效投入。
思考之五：建立償債基金。為了提高縣鄉政府防范債務風險的意識，有必要將隱性債務公開化，變暗債為明債。為了努力化解縣鄉政府債務，建議建立償債基金。償債基金主要來源于：一是財政部門在編制預算時，根據到期債務應償還的額度，從當年的財政收入中安排的專項資金；二是對縣鄉閑置的公有資產進行清理，及時公開拍賣或公開競價出讓，努力盤活現有閑置公有資產的資金；三是政府應收回一般經營性領域中的資本，即政府退出經營領域所收回的國有股份金、集體股份金、公有投資金；四是對改制企業的土地進行出讓所得的土地出讓金；五是社會及個人為興辦公益事業的各項捐資或捐贈變價款。償債基金必須堅持?？顚Ｓ玫脑瓌t，由財政部門管理，嚴格按照規定的范圍和程序使用，不得挪用。
思考之六：明確政府舉債審批權限。為了控制縣鄉兩級政府及部門的舉債行為，建議上級政府明文規定有關舉債的程序和審批權限：鄉鎮政府所屬行政事業單位及有主管部門的二級預算單位，把需要發生舉債的事項，向鄉鎮財政所、主管部門匯報其用途、規模、償還保證等舉債方案，經鄉鎮政府、主管部門簽署意見后，上報縣財政局審核，并報縣政府研究批準；鄉鎮政府及縣級部門需要發生舉債事項時，必須在做好舉債項目的用途、規模、資金來源、舉債金額、償還期限以及效益、風險的分析論證后，提出書面申請，經縣財政局審核，報縣政府研究批準；縣政府必須就舉借債務的事項，在經縣財政局、國土資源等有關政府部門充分論證的基礎上，提出具體實施方案，報縣政府組成人員討論研究后提交縣人大審查批準。
思考之七：實行政府舉債內容公開制度。為了增強縣鄉兩級政府及部門舉債的透明度，加強社會對政府及部門負責人舉債行為的約束，明確部門或單位的舉債責任，縣鄉兩級政府及部門應當如實將當年舉債的內容與方案及時地在地方新聞媒體上公開或在指定的地方張榜公布，以此來接受社會各界的輿論監督。堅決制止各種不按舉債程序和審批權限的行為發生。
思考之八：杜絕政府擔保負債。隨著市場經濟的不斷發展，縣鄉兩級政府加強了招商引資的力度，企業利用外債的情況將會隨時發生。作為政府機構要做到政企分開，吸取以往的教訓，切不可以政府或財政的名義為企業和生產經營型事業單位的外債實施經濟責任擔保。
思考之九：依法審計財政債務。審計部門要依法對政府及所屬部門的舉債行為進行定期審計，在將債務償還情況作為領導干部履行工作職責考核內容的同時，列入部門和單位領導干部的經濟責任離任審計的范圍。對違反規定的舉借債務或給財政帶來損失的責任單位和責任人員，追究行政責任和經濟責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
