1999年，時任紅塔集團董事長的褚時健71歲，因貪污174萬美元被處以無期徒刑、剝奪政治權利終身。褚時健效力紅塔集團18年，紅塔山的品牌價值達到400多億元，為國家貢獻利稅超過800億元，而18年來他的總收入僅約80萬元。褚時健案促使政府領導開始關注國有企業管理者的激勵機制問題。后來眾多專家依據新加坡政府公務員的高薪制提出了“高薪養廉”，認為高薪就可以保證高管們勤政廉潔。時隔十年后，一份在網上廣為流傳的《2009年國泰君安證券總裁陳耿工作報告》引起了社會各界的廣泛關注。盡管金融危機使得證券投資者損失慘重，可國泰君安的高管們仍然拿著高薪，“高薪”顯然并不能保證“勤政”，“不勤政”也同樣可以拿到“高薪”，這讓人們不得不重新思索國有企業高管的薪酬問題。
高管薪酬—委托代理的永恒話題
委托代理理論是分析現代企業的標準理論框架。在現代公司制下，由于經營權與所有權相分離，因而造成信息不對稱，導致所有者與經營者存在典型的委托代理關系。為降低代理成本，使代理人朝有利于實現委托人目標的方向行動，就需要在制度設計上解決激勵相容的問題，使代理人在謀求自身利益最大化的同時也實現所有者的最大利益。而降低代理成本的一個重要手段就是通過薪酬體系尤其是高管薪酬體系的設計，為管理層提供恰當形式的報酬契約激勵，進而促使其做出符合股東利益的決策。
近十年來，我國雖已將年薪制、股票期權等激勵手段相繼引入了國有企業高管薪酬激勵機制中，但這種薪酬機制的變革卻重新引起了人們對“經營業績是否與激勵機制掛鉤”的質疑。2009年1～9月，財政部先后下發了《關于金融類國有和國有控股企業負責人薪酬管理有關問題的通知》、《金融類國有及國有控股企業績效評價暫行辦法》、《關于國有金融機構2008年度高管人員薪酬分配有關問題的通知》和《關于進一步規范中央企業負責人薪酬管理的指導意見》。如此密集下發相關通知，其目標只有一個—限制國有企業高管薪酬。由此可見，國有企業高管們創造的價值確實被高估了，高管們的薪酬設計確實存在問題。
國有企業高管薪酬制定的邏輯
基于國有企業的委托代理關系現狀， 委托人（國資委或政府官員）的任務在于通過設計某種機制使得二者之間激勵相容，而機制設計首先要解決由誰來設計的問題，在新機制出現之前一定也有明確的或潛在的機制存在，但對委托人來說卻未必有效率。目前的薪酬體系設計事實上就被證明是無效的，而且機制設計的根本在于信息狀況。顯然代理人對于業績和自身努力狀況擁有更多的私人信息，委托人不可能完全識別其所報信息的真偽。而要對國有企業高管業績做正確判斷就必須解決好以下幾個問題：
1.經營者的選擇問題。經營者的選擇是否來自于充分競爭的市場，這將最終決定是否有人為國有企業的經營承擔責任。目前，在我國國有企業的監督管理過程中并沒有人對國有資本的經營失敗或無效負責。一方面，國有股東的監管積極性一直不足，在新型國有資本監管體系建立之前，多頭管理使得實際上作為國有資本代表的“委托人”不需要承擔監督無效或失敗的成本。另一方面，國有股為主的企業的經理人的任命不是通過競爭的經理人市場，而是通過行政任命，這種任命機制決定了企業經理人不可能只追求利潤最大化，且經理人的流動性不足和多任務的現狀導致了對經理人考核上的困難，經理人也不必為自己的經營無效或失敗負責。因而，只有經營者來自充分競爭的經理人市場，經理人努力與不努力的信息才能得到充分反饋，進而才能為國有企業的委托人創造判斷高管業績的條件。
2.薪酬體制的設計問題。薪酬體制應當成為經理人努力創造業績的一種激勵手段，換句話說，經理人的業績要與薪酬體制相掛鉤。但現代企業中，無論是國有企業還是民營企業，如何實現“業績升，薪酬升；業績降，薪酬降”，其本身就是個難題。現代企業中普遍實行的激勵方式有年薪制和獎金，此外，股票期權、股票獎勵、影子股票（有股無權）以及股票升值權等方式也開始在企業中流行。而事實上，人們對高管薪酬過高的判斷，很大程度上也是來源于股票期權等的兌現。中國平安保險（盡管中國平安不是國有企業，但其業績與國有企業改革有著千絲萬縷的聯系）董事長兼CEO馬明哲2007年的薪酬為6 600多萬元，該薪酬中的99%得益于期權兌現。然而，也正是這樣的高薪引起了廣大股東的不滿，因為到底有多少價值是高管層創造的呢？因而，薪酬體系的設計應當與真實的高管貢獻相關，不能讓高額薪酬退化為利益分配的工具，并喪失激勵經營者創造力的功能。
3.國家資源與高管人員貢獻的區分問題。要實現“薪酬體系的設計與真實的高管貢獻相關”，就必須區分國家資源與高管人員的貢獻。我國現階段的大型企業（尤其是進入500強的企業）絕大多數是國資委管理的中央企業或銀監會、保監會管理的中央企業，這些企業的高管人員在履行職責的過程中均有可能排他性地利用國家資源，如很多行業具有嚴格的準入限制和明顯的壟斷性。在這種情況下，高管人員的薪酬就不能完全直接與企業業績作所謂“市場化”的掛鉤。因此，區分國家資源與高管人員的貢獻應當是我國國有企業薪酬設計的基本標準之一，但長期以來，這種特征被有意無意地視而不見，國家資源或宏觀經濟上行帶來的企業績效增加，被不加區分地計入了管理層的貢獻，并體現在其與國際接軌的“市場化”薪酬體系中，這實際上是對一些高管人員無償占有國家資源的默許。
4.內部人控制問題。所有的轉型經濟都會伴有一定程度的內部人控制，我國國有企業改革起初是以“放權讓利”為起點的，隨后進行到了股份制改革并進而發展到股權分置改革。在這一過程中不斷強化著一種觀念，即給予企業經營者及職工更多的經濟激勵是改變過去國有企業經營僵化和效率低下的有效途徑，以至于在國有企業改革的進程中對建立一種經濟激勵機制的期望越來越高。受這種傾向的影響，國有資本的營運監督從最初“老板加婆婆”的角色到“自主經營”，國有資本的管理從“統收統支”逐漸到按股權分紅。不過，卻出現了企業高管人員在監督無效的情況下通過各種手段大規模侵吞國有資產等問題。尤其是針對國有企業負責人制定的年薪實施辦法，很多時候也還是以行政命令而不是以法規的形式來推行的。同時，股東與經理人之間的信息不對稱，導致高管的薪酬制定形式上是幾個大股東自說自話，而實際上則成了高管人員的“自我定價”。
國有企業高管薪酬該如何規范
既然在經營者的選擇、薪酬體制的設計、國家資源與高管人員貢獻的區分以及內部人控制等方面存在著問題，那么國有企業高管人員的薪酬到底該如何設定？政府的一紙“限薪令”足夠嗎？
1.政府規制不能替代市場作用。首先，國有企業通常處于壟斷行業，缺少橫向的比較對象（標桿競爭），甚至國有企業的直接委托人—國資委也不能說清楚同行業的業績如何、同行業高管薪酬如何。再者，設計薪酬方案的主要信息來源是代理人，這樣作為委托人的國資委就必須依靠代理人上報的信息來制定薪酬方案，而代理人顯然會制定有利于自身的方案，那么有利于代理人的方案是否同時有利于委托人呢？這就需要看代理人所受的約束是否能保證其在激勵相容的范圍內行事。因此，機制設計的主要目的在于確保代理人自愿顯示的信息及其制定的方案滿足激勵相容，這也是國有企業改革應該努力的方向。只有政府與市場同時發揮作用才可能真正保護國有股東的利益，實現國有企業的增值。黃志忠等（2009）的研究結果表明，高管薪酬制度既受到外部監管的影響，又受到內部管理者尋租能力的影響，薪酬契約應當被設計成在保證公司治理充分有效的前提下治理成本最小化。因而政府的主要功能應當在于提供好的制度環境、解決國有企業的產權關系、規范信息披露機制、界定國有企業高管的激勵目標、引入第三方評價機制等方面，而企業的內部治理制度則應該交給市場。
2.充分發揮市場機制的作用。首先，完善公司治理框架。國企高管薪酬的安排應該同樣在現代企業的公司治理框架下進行。薪酬安排權不應由國企高管自已享有，而應由真正的委托人享有。同時應在董事會下設薪酬與考核專門委員會，對薪酬制度的設計與考核負責。企業薪酬設計應由董事會集體作出決策，并將薪酬設計上報給國資委備案，以對企業實施有效監控。此外，應當嚴格界定薪酬與考核委員會的人員結構，可以包括企業有關部門的專業人員、企業的員工代表、獨立董事、外部咨詢顧問等，但不應包括管理層人員，且獨立董事必須保持相當高的比例。我國一些國企董事會雖然設立了薪酬委員會，但實質上形同虛設，仍有不少企業高管自己決定自己的薪酬。在國有資產“所有者缺位”的情況下，建立完善的企業治理結構，是有效防范國企經營者“道德風險”等問題的根本途徑。
其次，構建經理人市場。現在國有企業高層管理者的聘任基本遵循一個原則—“干部能上不能下”，而充分競爭的經理人市場則會發出一個信號，那就是如果不努力提高企業業績，就將很快被其他更有才能或更愿意付出行動的人所取代。因此，只有構建充分競爭的經理人市場，才能實現國有企業經理人追求“企業利潤最大化”的單一目標。
第三，創設企業家聲譽機制。以往薪酬制度的設計過度強調經濟激勵，而忽視了企業家的道德機制與責任。但在一個完善的經理人市場中，個人的滿足與道德感也應成為企業家為之付出努力的目標。如果企業家聲譽機制得以完善，企業家的不作為或卸責等行為都將通過聲譽機制得以傳播，從而使其很難在下一輪競聘中找到合適的位置。
最后，高管薪酬要透明化。事實上，國有企業的監督人比其他企業更為廣泛和有力（因為國有企業的委托人根源上是全體人民），但國有企業委托人和代理人之間的信息不對稱程度較其他股權結構的現代企業也更為嚴重。正是存在這種信息不對稱，才出現了諸多國有企業經理人掏空、侵吞股東財產等問題。因而，高管薪酬要透明化，包括股權激勵計劃、在職消費等信息都應當清晰可見。
