歷經(jīng)15年打磨，備受關注的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》（主席令第5號）于2008年10月28日正式通過，并將于2009年5月1日起施行。這部填補歷史空白、承載全國民眾福祉的法律的“破繭而出”，標志著我國國有資產(chǎn)將結束行政管理年代而邁向依法治理的嶄新歷史時期。盡管該法篇幅并不宏大，僅有九章77條、8 000余字，但短小之下體現(xiàn)博大，曲微之中深含精義。本文試圖從法理與現(xiàn)實角度，詮釋其模式轉型、理念突破的精神價值，解讀其破解矛盾、化解沖突、協(xié)?調利益、實現(xiàn)正義與秩序使命的十大著力點。
著力點一：礪劍瞄準精選指向，著力提升“法力”
劃定《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的適用范圍顯然是整個立法過程中最為核心的抉擇，也是考量諸多影響因素之間如何平衡與取舍的睿智之舉。按學理定義，國有資產(chǎn)是全民（即國家）所有的財產(chǎn)及附著于這些財產(chǎn)之上的權利，既包括物權方面的經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，也包括國家依法或憑借國家權力從此類資產(chǎn)上所取得的準物權及國家享有的債權和無形產(chǎn)權。顯然，嚴格而完整意義上的國有資產(chǎn)是一個類別極其寬厚、內容錯綜復雜的范疇?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》之所以歷經(jīng)了長期的“難產(chǎn)”歲月，其中的糾纏與激辯主要集中于法律適用范圍寬??的界定上?？缭绞嗄甑募まq，終于認識到制定一部涵?蓋所有國家財產(chǎn)及其權利的“寬”法在目前依然缺少成熟條件，三類資產(chǎn)的資產(chǎn)功能、監(jiān)管方式差別較大，期盼制定一個“大而全”的國資法勢必會增加立法難度。理性而務實地選擇更具操作性、急迫性的“??”法，是一種智慧的現(xiàn)實舉措，即將法律指向鎖定為經(jīng)營性國有資產(chǎn)，不再囊括非經(jīng)營性和資源性資產(chǎn)。這是因為，經(jīng)營性國有資產(chǎn)包括金融國有資產(chǎn)的市場化取向最為明確，也處于急待進行市場價值的法律保護之“風頭浪尖”，理應列入立法保護的優(yōu)先選擇行列。整體前行受阻，局部求得突破。所以，“??”法的突破，可以構筑一個非常堅實的基礎，對未來國有資產(chǎn)管理科學化、民主化和市場化起到率先垂范的先行效應。因此，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》將適用范圍鎖定為經(jīng)營性國有資產(chǎn)，并明確“國有資產(chǎn)是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權益”，將立足之地圈定為國家出資企業(yè)，自然可以提升法律的約束效力。
著力點二：凈化出資機構職責，著力強化使命
國有資產(chǎn)需要擁有明確、獨立、專業(yè)的利益代言人，這是多年來一直受到關注的焦點訴求，也是各界持續(xù)努力的推崇導向。在十六大提出建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責后，中央和地方政府先后組建了特設機構—國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，作為履行國有資產(chǎn)出資人職責的機構，代表政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，即“管人、管事、管預算”的定位。根據(jù)幾年來探索的經(jīng)驗與體會，為進一步推動市場化改革，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》將此類機構更進一步純潔凈化為“出資人”，即專司國有資產(chǎn)出資人職能的機構。此類機構除履行出資人職責外，不得干預企業(yè)經(jīng)營活動，這進一步實現(xiàn)了“政企分開、政資分開”的改革目標，有利于出資人集中精力做好國有資產(chǎn)保值增值，做一個稱職的“老板”。這種“老板”代表本級政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責，按照國家有關規(guī)定，定期向本級政府報告有關國有資產(chǎn)總量、結構、變動、收益等匯總分析的情況，并依照法律、行政法規(guī)及企業(yè)章程履行出資人職責，保障出資人權益，防止國有資產(chǎn)損失。可以說，明確界定國資委作為“干凈”出資人的法律地位，為進一步厘清委托人、出資人、經(jīng)營人、監(jiān)管人之間關系打下了法理基礎。
著力點三：梳理“國家出資企業(yè)”，著力造就活力
從“國營企業(yè)”到“國有企業(yè)”，曾經(jīng)歷了一個漫長的變化過程。市場經(jīng)濟條件下，國有資產(chǎn)常常需要通過資本的紐帶關系投放到具體企業(yè)載體中加以運營，不同股權結構的企業(yè)已成為國有資產(chǎn)的經(jīng)營平臺。此次發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》將經(jīng)營性國有資產(chǎn)的載體及經(jīng)營主體，在與相關公司法律配套兼容的前提下，重新科學地界定其稱謂，用“國家出資企業(yè)”替代了“國有企業(yè)”?！皣页鲑Y企業(yè)”包括企業(yè)全部注冊資本均為國有資本的國有獨資公司和非公司制的國有獨資企業(yè)，也包括企業(yè)注冊資本中包含部分國有資本的國有資本控股公司和國有資本參股公司。當然，規(guī)范的重點是國有獨資企業(yè)、國有獨資公司和國有控股公司。
確立國家出資企業(yè)的理念，隨之凸現(xiàn)了本法對出資人國有資本與國家出資企業(yè)法人財產(chǎn)權之間的概念邊界。這就可以在建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度框架下，與《公司法》等法律規(guī)定相銜接，使國家出資企業(yè)擁有充分的企業(yè)經(jīng)營自主權，真正成為市場經(jīng)濟海洋里的歡躍之魚。
著力點四：精細考量經(jīng)管團隊，著力規(guī)范經(jīng)營
以人為本是科學發(fā)展觀的核心內容。對于國有資產(chǎn)經(jīng)營活動而言，國有出資企業(yè)經(jīng)營管理團隊直接承載著對企業(yè)法人財產(chǎn)盈虧的使命，對維護國有資產(chǎn)權益關系重大。因此，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》按照建立健全與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應的企業(yè)經(jīng)理人選拔任用機制的要求，總結企業(yè)人事制度改革的實踐經(jīng)驗，并與《公司法》等法律規(guī)定相銜接，按照國有獨資、控股、參股等企業(yè)類型，對國家出資企業(yè)經(jīng)營管理團隊的選擇和考核予以明文規(guī)定。特別值得關注的是“一嚴一禁”，“一嚴”即嚴格選拔任用企業(yè)“當家人”。本法規(guī)定了由出資人任免或建議任免的企業(yè)管理者的范圍；對由出資人機構任免或建議任免的國家出資企業(yè)管理者，在品行、專業(yè)知識和工作能力及身體條件等方面應具備的基本條件，以及任命或建議任命的程序作了原?則規(guī)定；規(guī)定了國家出資企業(yè)管理者履行職務必須遵守的基本準則；對國家出資企業(yè)管理者的經(jīng)營業(yè)績考核、獎懲以及薪酬標準的確定等也作了原?則規(guī)定?！耙唤奔唇箛蟾吖艿募媛毿袨?。本法規(guī)定國企高管不得隨意進行三類兼職：一是未經(jīng)履行出資人職責的機構同意，國有獨資企業(yè)、國有獨資公司的董?事、高級管理人員不得在其他企業(yè)兼職；未經(jīng)股東會、股東大會同意，國有資本控股公司、國有資本參股公司的董?事、高級管理人員不得在經(jīng)營同類業(yè)務的其他企業(yè)兼職。二是未經(jīng)履行出資人職責的機構同意，國有獨資公司的董?事長不得兼任經(jīng)理；未經(jīng)股東會、股東大會同意，國有資本控股公司的董?事長不得兼任經(jīng)理。三是董?事、高級管理人員不得兼任監(jiān)事。所有這些條款，都將確保經(jīng)營管理者規(guī)范、有序地承擔使命，確保真正成為國有資產(chǎn)委托經(jīng)營的代理人。
著力點五：重大事項陽光操作，著力維護權益
往者不可追，來者猶可鑒?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》無疑是防范國有資產(chǎn)流失的“利劍”，將公開、公平、公正作為防止國有資產(chǎn)流失的“防火墻”，這是全面總結以往國有資產(chǎn)經(jīng)營與管理領域中種種教訓所得出的前車之鑒。圍繞著維護國有資產(chǎn)出資人的權益，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》扎根于現(xiàn)實中眾多經(jīng)營領域的重點項目或重點部位，按照國家出資企業(yè)的不同類型，對關系出資人權益重大事項的決定權限和決策程序作了明確規(guī)定，此外，還就企業(yè)改制、關聯(lián)交易、資產(chǎn)轉讓、資產(chǎn)評估等敏感領域一一設防，以防“暗箱操作”等手段侵害國有資產(chǎn)出資人的權益。
為了防止企業(yè)改制中的國有資產(chǎn)流失，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定重要的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有資本控股公司的改制，應將改制方案報請本級政府批準，不得將財產(chǎn)低價折股或有其他損害出資人權益的行為；為防止關聯(lián)方交易損害國家出資企業(yè)的利益，明確規(guī)定不得以不公平價格與關聯(lián)方交易，公司董?事會對公司關聯(lián)方交易作出決議時，交易涉及的董?事不得行使也不能代理其他董?事行使表決權；為防止資產(chǎn)評估的跑冒滴漏，在對國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有資本控股公司的資產(chǎn)進行評估時，管理層不得與評估機構串通評估作價，評估機構應對其出具的評估報告負責；為防止轉讓環(huán)節(jié)的暗箱操作，規(guī)定除法定直接協(xié)?議轉讓的以外，國有資產(chǎn)轉讓應在依法設立的產(chǎn)權交易場所公開進行，受讓方為兩個以上的應公開競價。參與轉讓的相關董?事、監(jiān)事和高級管理人員不得參與轉讓方案的制定和組織實施的各項工作。凡此種種，都筑起了一道道籬笆，確保陽光操作。
著力點六：打造資本經(jīng)營預算，著力完善機制
國家舉辦國家出資企業(yè)的目的，除了少數(shù)關系到國家政治經(jīng)濟安全的企業(yè)允許虧損之外，其目的理論上是讓其贏利。而國家出資企業(yè)的紅利上繳也屬資本的本能反應，程序必須公正透明。國有資本的收益無疑屬于國家，將國家資本經(jīng)營收益納入政府預算管理，有利于合理調整和規(guī)范國家出資企業(yè)的收入分配關系，增強政府的宏觀調控能力，進一步推進國有經(jīng)濟布局和結構的戰(zhàn)略性調整，促進國有企業(yè)的改革和發(fā)展，也有利于全體人民共享國有資本的經(jīng)營成果。
面對長期以來國有資產(chǎn)產(chǎn)生的收益就地享用的現(xiàn)狀，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確規(guī)定，國家建立健全國有資本經(jīng)營預算制度，對取得的國有資本收入及其支出實行預算管理；列入國有資本經(jīng)營預算的，只是國家作為出資人從企業(yè)分得的利潤，這部分收入的支出也列入政府預算；政府財政部門負責國資經(jīng)營預算草案的編制工作，而履行出資人職責的機構向財政部門提出由其履行出資人職責的國資經(jīng)營預算建議草案。這是對剛剛開始實行的國務院關于國有資本經(jīng)營預算的法律層面的充分肯定，必將進一步促進國有資本經(jīng)營預算邁出更加穩(wěn)健、堅實的步伐，有序地向前推進。
著力點七：強調民主管理與監(jiān)督，著力鞏固基礎
在經(jīng)濟改革大潮的洗禮下，傳統(tǒng)的職工民主管理和民主監(jiān)督曾受到了相當嚴重的挑戰(zhàn)。而近年來的事實一再證明，民主管理與監(jiān)督同樣是國家出資企業(yè)防范腐敗與分配不公、提高效率與發(fā)展后勁的重要試金石。為此，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》分別在不同層面強調民主管理與監(jiān)督的不可替代性并明確規(guī)定：國家出資企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會或其他形式，實行民主管理。國家出資企業(yè)中應有職工代表出任的董?事、監(jiān)事，依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定由職工民主選舉產(chǎn)生；在國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、解散、申請破產(chǎn)等重大事項中，應聽取企業(yè)工會的意見，并通過職工代表大會或其他形式聽取職工的意見和建議。此外，企業(yè)改制涉及重新安置企業(yè)職工的，還應制定職工安置方案，并經(jīng)職工代表大會或職工大會審議通過。這些都是保障職工權益的重要舉措施，也是維護國有資產(chǎn)權益的重要基礎。
著力點八：夯實監(jiān)督制約力量，著力雙輪驅動
在依法授權經(jīng)營的同時實施配套的監(jiān)督制度和制約措施，是確保國有出資企業(yè)合規(guī)經(jīng)營、持續(xù)發(fā)展的必然選擇。為此，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督四個方面構筑了全方位的監(jiān)督體系，并強調程序合法、渠道公開透明，以真正實現(xiàn)科學監(jiān)管。同時，高度強化了會計師事務所對國有出資企業(yè)會計報告的審計來實施監(jiān)督，分門別類地明確了審計委托權。此外，從法理與經(jīng)濟學理的角度來看，國有資產(chǎn)的出資人職責與監(jiān)督人職責是需要分別由不同的主體進行的，“左手監(jiān)督右手”是徒勞的，即國有資產(chǎn)的監(jiān)督與管理不應集中于一個人身上。正是基于這樣的設計理念，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》通過進一步強化履行國有資產(chǎn)出資職責的機構所肩負的出資人使命，為未來的專業(yè)監(jiān)督制度營造了適當?shù)目臻g。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》還規(guī)定，履行出資人職責的機構要接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產(chǎn)的保值增值負責?？梢?，專業(yè)履行出資人職責與未來規(guī)劃中的專職履行監(jiān)督職責的雙輪驅動，勢必為國有資產(chǎn)的保值增值營造穩(wěn)步前行的制度性驅動力量。
著力點九：有權亦須有責，著力激濁揚清
國有資產(chǎn)流失之“殤”已成為社會輿論的焦點，也是政府關切與公眾心痛之所在。因此，扎緊國有資產(chǎn)運行進程中的“籬笆”，自然是本法出臺的應有之意。對于從出資人到經(jīng)理人等整個國有資產(chǎn)代理鏈條的角色而言，有權亦須有責。因此《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對相關人員的法律責任作出了明確規(guī)定：出資人機構的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，尚不構成犯罪的，依法給予處分；出資人機構委派的股東代表未按照委派機構的指示履行職責，造成國有資產(chǎn)損失的，依法承擔賠償責任；屬于國家工作人員的，還要依法給予處分；國家出資企業(yè)的董?事、監(jiān)事、高級管理人員，應遵守法律、行政法規(guī)及企業(yè)章程，對企業(yè)負有忠實和勤勉義務，不得利用職權收受賄賂或取得其他非法收入和不當利益，不得侵占、挪用企業(yè)資產(chǎn)，不得超越職權或違反程序決定企業(yè)重大事項，不得有其他侵害國有資產(chǎn)出資人權益的行為。
著力點十：留有命題持續(xù)求解，著力順勢而行
基于歷史積淀、經(jīng)營積累和自然傳承等原?因，我國已聚集了巨額的國有資產(chǎn)。但是，由于長期的法制缺失，加上處于社會與經(jīng)濟的轉型期，各種侵吞、侵害國有資產(chǎn)及其權益的事件層出不窮，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象比較嚴重。此次《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的出臺，顯然在一定程度上邁出了國有資產(chǎn)管理法律化征程的重要一步。但是，面對現(xiàn)實中的諸多困境，仍然留有缺憾，尚待未來持續(xù)破解：一是覆蓋范圍有待擴展。未來如何盡快建立關于非經(jīng)營性、資源性國有資產(chǎn)的法律，值得探討。二是專業(yè)監(jiān)督主體確立。在依法將現(xiàn)有國資委的監(jiān)督職能剝離后，如何設計新的監(jiān)督主體，也是需要盡快明確的問題。三是國企高管薪酬機制有待完善。即應盡快消除高管非市場選拔現(xiàn)象，將國企高管薪酬與國有資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)績掛鉤。
