一、清末籌建審計院的歷史背景
預備仿行立憲從裁定官制入手 , 重點是編制中央及地方官制。在中央官制的編制中 , 籌建審計院終于被提上日程?；I建審計院的原因主要是從清理財政的角度考慮的。光緒三十三年 (公元1907年) 四月二十二日 , 出使奧國大臣李經邁在《與學宜重普及教育 , 理財宜由調查入手》的奏折中提到:“當此百廢具舉 , 籌款維艱之日 , 財政一事 , 尤為當務之急 , 第非將全國財政賦稅出入細為調查 , 必且無從措手。比年以來 , 內外財政日形困敝 , 若不及早清厘 , 必有不復能支之一日。 ” [1 ] (P201)這就指出了自庚子之役簽訂《辛丑條約》而須支付的巨額賠款 , 加上以往連年的對外戰爭及對內鎮壓 , 使得本來財力即將枯竭的清朝財政更加雪上加霜 , 為了預備立憲能夠順利進行 , 清理財政顯得極其重要。至于清理財政的具體方法 , 翰林院庶吉士高桂馨于光緒三十三年七月十七日《建言與學、理財、練兵三事》的奏折中提出: “基礎既立 , 遂詳細目 , 有戶籍法以稽戶口 , 有登記法以稽財產 , 有統計學以綜核全體。然后定幣制以權衡輕重 , 設銀行調劑盈虛 , 有上下議會為之監督 , 有會計檢查以稽其出入。 ” “故法律、政治均與理財互有關系 , 否則既無國會監督 , 又無會計檢本 論文 出自 無憂論文網查 , 與一理財之政 , 實多開一中飽之門 , 上下暌隔 , 民懷疑二 , 此內外所以同苦籌款之無術 , 惟相務為因循粉飾而已。 ” [1 ] (P221 - 222)在這里 , 明確提出應設立會計檢查機構 (審計機構) 來行使控制、管理財政之職權 , 以達到清理財政 , 加強財政監督的目的。此外 , 晚清各級官員貪污成風也是籌建審計院的重要原因之一。貪污受賄是晚清官場無所不在的風氣 , 包括京官、地方官在內的各級官吏很少例外。如“平日官場之壞 , 一衣服、一酒席足破中人之產 , 而且牌風之熾 , 不可思擬 , 至有以牌局邀結上官者 , 無非冀得優缺 , 即可遽獲鉅資 , 固官場流品之雜 , 亦督撫司道考察無法 , 未能整躬率屬也。 ” [1 ] (P192)官場普遍貪污的主要原因之一就是缺乏自上而下、有效嚴格的監督機制 , 御史趙炳麟就曾提出: “古之懲貪嚴 , 故貪吏少 , 今之懲貪寬 , 故貪吏多?！沾枷逻^厚 , 貪墨被劾者 , 輕則革職 , 重則戍邊。而囊橐充盈 , 神通廣大 , 革職者加倍捐復 , 或賄疆臣以保用 , 戍邊者捐交臺費 , 或賂大吏以奏留。甚有擁巨貲 , 結外人 , 逍遙滬漢 , 雖去一官 , 獲利千倍 , 何怪宦場如壟斷哉。 ” [1 ] (P127)由此可見 , 要想繼續維持統治 , 保證預備立憲能夠順利進行 , 就必須建立起有效的監督機制 , 其中自然包括審計院的創建?；谏鲜銮逭媾R內憂外患的政治、經濟原因 , 審計院的籌建已經刻不容緩 , 勢在必行。
二、清廷設置審計院的基本設想
既然已經明確了創建審計院的必要性 , 那么 , 應該按照怎樣的審計體制創建審計院 ? 圍繞著這個重大問題 , 許多大臣上書清廷 , 在借鑒日本及歐美的政治體制基礎上 , 提出了對審計機構及其職責的設想和意見。出使各國考察政治大臣、禮部尚書戴鴻慈 , 出使各國考察政治大臣、閩浙總督端方 , 于光緒三十二年 (公元 1906年) 七月初六日《請改定全國官制以為立憲預備》的奏折中 , 率先提出按照普魯士、日本的政治體制模式 , 設置獨立的審計機構:有宜于內閣之外增置而別為獨立機關者: 一曰會計檢查院 , 考各國財務行政 , 均操之戶部大臣 , 而監督之者則為國會及會計檢查院。凡國庫金之出入 , 會計員之決算報告 , 均須經本院判決 , 當者認可 , 不當者使之辨正 , 仍不改 , 則一面奏陳君主 , 一面牒告長官 , 加以處分。此院之職務 , 殆與司法裁判同為獨立之性質 , 故能破除一切弊端。中國戶部徒掌本部收支 , 而各部歲計出入之當否 , 戶部無從過問 , 各省奏銷則凡外銷一項 , 亦皆無從稽核 , 是全國財政無一監督之機關也。查普魯士于未立憲法之先 , 即有會計檢查院。日本于明治初年 , 亦就大藏省先設檢查局 , 嗣因未能獨立 , 效力頗少 , 乃離政府而直隸君主 , 監督之權遂由此而擴大。今宜仿普、日之制 , 特置會計檢察院 , 設正卿、少卿各一人 , 凡關于檢查會計之事 , 各地方行政官皆受其監督指揮。其官吏等于司法裁判 , 非經懲戒裁判所判決者 , 不受別項懲罰 , 然后機關始稱完備。 [1 ] (P373 - 374)作為出使各國考察大臣 , 戴鴻慈、端方對設立審計院的設想可以算是較早和較為先進的。比如他們注意到了會計檢查院的獨立性 , 賦予其相當的權力直接審計中央和地方政府的財政收支 , 同時考慮到了會計檢查人員的獨立性。但是 ,這一設想也有不足之處 , 主要是對會計檢查院級別、規格的設置較低 , 院長官僅為“正卿” , 最高只相當于六部的侍郎 ,這樣就無法充分保證其審計監督的權力。光緒三十二年七月二十八日 , 出使德國大臣楊晟在《條陳官制大綱折》中 , 突出強調了審計機關獨立于政府之外的重要性:有檢定出納之官 , 如各國所謂會計檢查院者。夫內外百司莫不有會計出入之事 , 政府監督勢難遍及 , 且以行政官自相檢查 , 亦恐流于瞻徇 , 故必有一司獨立于政府之外以檢定之。況各國國會有擔負財政之責 , 即有監督財政之權 , 今國會未開 , 不能不有一鉤考之地以求整頓之法 , 蓋舉通國之盈虛 , 籌全局之大計 , 理財行政官有不能顧及不能合一者矣。此其應特設者。 [1 ] (P402)監察御史趙炳麟于光緒三十三年七月初三日《組織內閣宜明定責任制度 , 確立監督機關 , 以杜專權流弊》的奏折中 , 提出:審計院及行政裁判院宜同時設立。君民所以實握督責之機關者 , 曰檢查歲用 , 曰行政訴訟。審計院不立 , 則行政官之歲入、歲出 , 借貸國債 , 皆無人過問 , 而財政上之責任弛矣?！?欲行責任制度 , 必立監督機關 , 宜照光緒三十二年編定官制原案 , 將審計院及行政裁判院同時設立 , 而實行其職務 , 一以堅國民之信服 , 一以制行政之專橫 , 庶責任機關較為完備。 [1 ] (P512 - 513)在這里 , 趙炳麟正式把審計機關的名稱稱作審計院 , 并明確指出了審計院對全國財政的檢查、監督職能。出使美、 墨、 秘、 古國大臣張蔭棠 ,在宣統三年(公元 1911年)二月二十日 《陳設責任內閣、 裁巡撫等六項文職官制》 的奏折里 ,對審計機構長官的權力、 任職年限等提出設想:宜設不隸內閣之大審及會計檢察兩院 , 以完司法之獨立 , 重財政之考核也?！O會計檢查院以稽核全國財政 ,院長由內閣大臣會奏任 , 但任職以后獨立行事 , 不受內閣管轄。凡司大審院及會計檢查院職者 , 在各國多為永任官 , 非犯罪惡不罷職 , 此制必須酌行 , 而后法權常伸 , 而財政不紊矣。 [1 ] (P551)獨立性是審計機構最重要的組織原則。以上大臣的設想中 , 無一例外地提到了審計院獨立于政府之外的作法 , 有些還注意到了保證審計機關人員的獨立問題 , 這說明他們都十分注重審計機構的獨立性 , 掌握了審計體制建立的關鍵之處。但是 , 幾乎所有關于審計體制設想的提出均出自出國考察政治大臣 , 而大多數官員在上書清廷陳述對預備立憲改革的建議中都未能提到審計體制的設想 , 足以看出清政府對近代先進的審計體制還缺乏足夠的認識和了解 , 因此 , 建立較為完善的近代審計體制的步伐更加艱難。
三、清末審計院設置機構及其職責
光緒三十二年 (公元 1906 年) 九月十六日 , 慶親王奕、大學士孫家鼐等在《厘定中央各衙門官制繕單進呈折》中 , 正式提請清廷仿照國外先進的政治體制 , 設立獨立于內閣之外的審計機構: “猶慮其 (指內閣 , 作者按) 權之太重也 , 則有集賢院以備咨詢 , 有資政院以持公論 , 有都察院以任彈劾 , 有審計院以查濫費 , 有行政裁判院以待控訴。凡此五院 , 直隸朝廷 , 不為內閣所節制 , 而轉足以監內閣 , 皆所以鞏固大權 , 預防流弊” 。 [1 ] (P469)九月二十日 , 光緒帝在《裁定奕 等核擬中央各衙門官制諭》中 , 正式批準設立審計院:“其應行增設者 , 資政院為博采群言 , 審計院為嚴查經費 , 均著以次設立” 。 [1 ] (P471)光緒三十四年 (公元1908年) 八月一日 , 光緒帝在《九年預備立憲逐年推行籌備事宜諭》中 , 批準了憲政編查館、資政院進呈的《憲法大綱暨議院法、選舉法要領及逐年籌備事宜折》 , 計劃用九年的時間完成預備立憲事宜 , 在預備立憲完成事宜的第八年 (即公元1915年) ,“設立審計院。會議政務處、憲政編查館同辦” [1 ] (P66), 首次明確了審計院成立的時間 , 并將籌建審計院的責任落實到具體部門。宣統二年(公元1910年) , 清政府對上述逐年籌備預備立憲事宜的計劃進行了修正 , 將審計院的設立時間提前 , 確定在“宣統四年…… 設立審計院” [2 ] (卷399), 即公元 1912 年 , 這樣比原計劃提前了三年?；I建中的審計院其組織機構設置及職責范圍如下:11在中央設置審計院 , 全權負責國家審計事宜 , 執掌檢核中央及地方各級官署出入款項的報銷 , 審核一切財政收支款項 , 查明虛實。從組織隸屬關系上看 , 審計院獨立于行政執行系統 , 與內閣平行 , 直接向皇帝負責。此外 , 都察院仍負責財計監察方面的工作 , 同審計院之間存在著監督制約的關系 (此前審計事宜隸屬于都察院) 。21審計院設正使一人 (從一品) , 副使一人 (正三品) ,正、副使為常任官員 , 均由皇帝直接任命。下設掌僉事六人(正四品) , 僉事三十六人 (正五品) , 任期為十年一屆 , 由審計本 論文 出自 無憂論文網院正、副使推薦 , 皇帝或內閣批準。另設一、二、三等書記官 (分別為從五品、從六品、從七品) 及錄事 (八九品) 各若干人 , 其中書記官的選任由審計院奏請補選 , 錄事由審計院直接委用。正使為全院之長官 , 主管本院事務 , 遇有重大事項應會同副使商議奏報 , 并得自請入對。副使協助正使處理院務 , 監督本院各官員 , 遇有正使出缺 , 由副使代理。掌僉事具體負責各司事務 , 僉事負責具體審查業務 , 其審查范圍主要包括: 奉特旨進行專項審計; 定期審查勾銷由度支部匯集轉呈的內閣、各院、各部所轄錢物出納賬籍; 對官民檢舉指控的不實之報銷款項進行不定期的審計。書記官根據正、副使之命 , 處理本院庶務 , 并兼助理第一司事務。錄事配備于各司 , 負責繕寫起草文書 , 處理本司庶務。31審計院下設六司 , 其具體職掌如下: 第一司 , 執掌擬辦奏咨稿件 , 各項章程表式 , 并收發電文 , 經管本院財務收支等事項; 第二司 , 執掌檢查陸海軍部所管用款項的報銷;第三司 , 執掌檢查民政部、學部、農工商部所管用款項的報銷; 第四司 , 執掌檢查財政部、法部、吏部所管用款項的報銷; 第五司 , 執掌檢查外務部、交通部、理藩部所管用款項的報銷; 第六司 , 執掌檢查內閣及各院用款的報銷。會議政務處與憲政編查館在籌辦成立審計院的事務中 ,起草了《審計院官制草案》 (以下簡稱《草案》 ) , 其基本內容除了以上有關審計院的機構、官員設置及其職責之外 , 還包括以下重要內容:審計議決與報告。審計院對于所審各項報銷賬目的結論 , 以會議形式議定。 《草案》規定 , 根據不同層次及情節的事件 , 設院會議和司會議兩種會議形式。院會議 , 由正使任議長 , 副使任副議長 , 負責重大事件的議決; 司會議 , 由各司掌僉事任議長 , 處理一般事件的議決。會議決議均采取少數服從多數的原則規定。若贊成與反對人數相同 , 則由議長決斷。應由會議議決的事項主要有三類: (1) 本院具奏、復奏事件; (2) 擬定檢查章程 , 頒行報銷款式及咨查案件;(3) 其他由正使交由院會議議決的事項。并規定 , 審計院把一年檢查的審計成果 , 在年終按時向皇帝匯奏。審計人員權限。審計院在審查各項報銷賬目時 , 如認為全部正確無誤 , 查無不合者 , 則由審計官員出具核銷批文 ,下發該衙門錢物出納官員; 如查有遺漏、重復、謬誤以及其余可疑情節者 , 應酌情確定期限 , 通知各該衙門轉交收支官 , 分別查明指正 , 并將賬目單據一并移送審計院備核 , 情節嚴重者 , 應奏明朝廷委派僉事徹底檢查; 對于已由各該衙門收支官吏更正的賬目 , 如仍有不真實、不詳盡之處 , 或由僉事查證落實后 , 確實有欺詐舞弊之情節 , 應將該衙門收支官 , 依情節之輕重 , 奏咨有關機關 , 并給以嚴厲懲處。審計人員組織管理。 《草案》規定 , 審計院僉事以上各官均不得兼任其他官職 , 亦不得擔任資政院參議員; 掌僉事、僉事以上官員 , 以在任十年為俸滿 , 才可調任其他衙門供職 , 如在其任內成績卓著者 , 由正使出具評語奏請加俸晉職; 僉事以上各官 , 非犯刑律及處分則例者 , 不得罷免 , 其處分辦法另行定之。其他條款 , 如審計院辦事章程、法規的擬定、批準 , 實施程序等規定。 [3 ] (P7 - 11)以上有關審計院的制度、規章以及組織機構設置情況 ,僅僅作為一種構想 , 并未得到付諸實施的機會。1911 年辛亥革命推翻了清朝的封建專制統治 , 清王朝于 1912 年 2 月 12日壽終正寢 , 籌建中的審計院最終落得胎死腹中的命運。
四、審計院設置的審計思想
從籌建審計院到《審計院官制草案》的制訂 , 其中所體現出的審計思想具有一定的改良傾向:11借鑒我國古代經濟監督制度 , 尤其是宋朝的審計制度 , 重提“審計”用語來命名審計機構。使用“審計”一詞命名審計機構始于北宋“元豐改制”時期。元豐三年 (公元1080年) , 宋神宗改革官制 , 創建“審計司” , 專管審查太府寺糧物出納賬籍 , 屬于專職審查財物出納的內部審計機構 ,“審計司”的設置標志著我國用“審計”一詞命名的審計機構的產生 , 這是宋代對我國審計建設的重大貢獻。清末審計院的命名 , 溯其淵源 , 就來自于此。21借鑒國外經濟監督的成功經驗 , 參照國外審計體制模式 , 尤其是日本的審計體制 , 用以創建審計院的組織機構。在關于審計體制的構想中 , 就有大臣提出依據歐美與日本的政治體制來設置審計機構; 從審計院的組織隸屬關系來看 ,審計院獨立于行政執行系統 , 與內閣平行 , 直接向最高統治者負責 , 這種建制與日本檢查院的審計組織格局十分類似。31明確了審計體制為獨立于政務機關之外的專門審計機構 , 突出了審計機構的獨立性原則。審計院直接向皇帝負責 , 直屬于清廷 , 不受內閣節制; 審計院正使、副使的任命權直隸于皇帝 , 并賦予其相當的權力對中央及地方各官署的財務出納、經費收支進行定期或不定期的審計; 每屆年終 ,審計院將審計結果直接向皇帝奏報; 審計院人員除非觸犯刑律不得罷官等規定都充分體現了審計機構及其人員的獨立性。41《審計院官制草案》是我國第一部審計專業法規。它詳細制訂了審計院的組織機構及內部人員設置 , 此外還規定了審計機構及人員的職責范圍、審計權限、工作程序、審計處理辦法、對內部人員的組織管理等 , 為審計院的組織機構設置及今后的審計工作提供了重要的依據和保證。綜觀晚清籌建審計院始末 , 我們可以看出 , 清廷在借鑒國外先進審計體制和我國宋朝審計機構命名的基礎上通過引進和繼承設置的審計院 , 確是對我國封建社會中舊有的審計制度的一種積極的改良和創新。盡管在魏晉南北朝時期就已出現了專門的獨立于財計部門的審計機構 , 但是當時的審計制度一直是作為財計制度和監察制度的一部分 , 混合于整個國家制度之中 , 并沒有以獨立的形象存在于社會。而清末的審計院作為獨立的審計機構 , 與內閣平行 , 直接向皇帝負責 , 對審計院的組織設置及其官員的權限、管理規定 , 特別是審計官員不得兼職和除非觸犯刑律不得隨意去官、調離 , 都充分明確了審計機構的獨立性 , 保證了審計工作的正常、有效開展。這是在審計機構設置及其權限的獨立性原則方面的改良。在審計發展史上 , 審計法規是審計建設的一個重要內容 , 它集中反映了我國審計的主要特征 , 具有重大的意義。清末制訂的《審計院官制草案》在一定程度上體現了近代先進審計制度的特點 , 是對我國審計制度的有益探索。例如 ,規定審計議決采取合議制的形式 ,本 論文 出自 無憂論文網 避免長官意志; 審計機關對審計的違法官員 , 有奏咨懲處的建議權等等。這是在審計法規建設方面的改良。盡管審計院由于清朝統治的結束最終并未正式成立 , 有關審計法規最后也未付諸實施 , 但籌建中的審計院以及起草的《審計院官制草案》的出現 , 標志著我國近代國家審計的產生 , 也標志著我國審計體制引進國外先進的近代國家審計體制進行改良的重要開端。一定歷史階段的社會經濟條件 ,從客觀上規定和影響著審計的發展水平 , 處于封建社會末期 , 清末的審計院及其官制草案雖然面臨流產的結局 , 卻為即將到來的民國時期的國家審計奠定了良好的基礎 , 對民國時期國家審計的全面發展產生了重要影響 , 同時 , 對當今的國家審計也起到了間接的借鑒作用。
參考文獻:
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[2 ] 清朝續文獻通考 [M] . 杭州: 浙江古籍出版社, 2000.
[3 ] 劉陶福. 審計正要 [M] . 臺北: 三民書局, 1978.
