我國政府采購制度的建立順應了公共財政體制的內在要求，增強了國家宏觀調控能力，同時也從源頭上、機制上預防了腐敗，并在引導市場經濟秩序、規范企業競爭行為等方面發揮了重要作用。但隨著采購范圍的不斷擴大、采購規模的飛速增長，政府采購在管理和執行制度方面存在的一些缺陷也日漸暴露出來，由此導致采購失敗以及引來的質疑和投訴事項逐漸增多，政府采購一樣存在風險。深入研究和分析這些風險產生的原因，建立科學、有效的政府采購風險防范機制，及時預防、控制和轉移風險是當務之急。
一、政府采購風險的表現形式
實施政府采購的基本目標:一是經濟性和有效性，二是鼓勵競爭，三是加強預算資金的管理，防止其被挪用和流失。另外通過政府采購,政府可以實現宏觀調控、預防腐敗、推動社會就業、誠信建設、減少公共購買中的權力尋租等目標。政府采購風險就是實施政府采購的結果未能達到上述預期目標或與目標相背離，是由于政府采購運作過程中因制度設計和運行失當、管理缺陷以及外部事件沖擊等不確定因素導致采購失敗，從而造成直接或間接損失。
政府采購風險從大類可以劃分為系統風險和個別風險兩類。系統風險是指國家的政局變動、制度改革、政策變化、國民經濟的劇烈變動等因素帶來的風險，具有不可控制性，難以防范和控制；個別風險是由于不確定因素影響帶來的，它是由于集中采購機構的運行、管理等方面的原因給集中采購機構帶來損失的可能性，個別風險如能采取有效措施是可以防范的。實踐中政府采購風險可以歸納為運行管理風險、人員道德素質風險、信息風險、決策風險、監管風險和市場風險等幾種。具體表現形式有：采購信息沒公開，采購政策不合理，采購程序不規范，評標過程不公正，節資率低，采購成本過大，招標后廢標，合同執行中出現預算大幅度增加或減少，產生履約糾紛等等。
一般而言，政府采購風險具有隱藏性、突發性和連續性等特點，是市場經濟的必然現象，在國外政府采購運行中是經常發生的，我國有些地方也已發生，但通過不斷完善制度等手段還是可以規避風險的。
二、政府采購風險產生的原因
從政府采購目標來看，推行政府采購制度本身已有效地降低了政府的采購風險，但是政府采購是一種購買行為，又以公開招標為主，從招標信息的公開到履行合同的整個采購過程是一個復雜的過程，所面臨的社會經濟環境復雜多變，采購過程中存在的各種不確定性不可避免地導致存在某種潛在的風險。分析政府采購風險產生的原因主要有以下幾個方面。
（一）法制體系有待完備。政府采購管理體系通常由法律、法規、規章、制度四個層次構成。在我國《政府采購法》實施三年后的今天，隨著各項法規陸續出臺，整個政府采購法律體系正在逐步建立，對政府采購工作的原則、基本方法做出了明確的規定，為政府采購活動指明了工作方向和目標。但現有的有關制度建設只是搭起了基本框架，而政府采購各環節的有效運作和“鏈接”，還需根據這一基本框架并結合管理要求進行充實和細化，使政府采購管理制度體系更加完整和有效，保證法律規定落到實處。由于我國《政府采購法》出臺后關鍵的政府采購法實施條例還沒有出臺，各地為了規范采購管理，結合當地實際采購活動對信息發布、采購評審、專家管理、代理機構資格認定和供應商投訴處理等關鍵環節，以及非招標采購、協議供貨、采購方式申報審批等重要行為積極探索，制定了一些單行規定來指導具體的采購實踐。這些規定在指導采購活動的某一關鍵環節起到了重要的控制作用，但由于各地情況不同致使這些規定缺乏權威性、統一性、科學性、完整性或銜接性，對采購過程中可能出現的風險無法系統、全面和有效地防范和控制。
（二）內部控制機制尚存缺陷。從我國推行政府采購制度情況來看，存在執行采購預算不夠嚴謹；缺乏操作性強的政府采購內部控制評價工具,采購帶有主觀隨意性、權力干預性；尚未理順和整合采購內部控制的職責、權限管理的關系,相互推諉扯皮；注重采購范圍(目錄、項目)的內部控制,而輕于對內部違規現象的處罰，存在 “避重就輕”和做“老好人”思想;雖然出臺和制定了一些相關的法律、制度和章程,但往往執行難,一些單位或人員為了小團體或個人利益，損害國家和社會公眾利益，也對政府采購活動的推行和管理帶來消極影響，等等。這說明內控制度沒有滲透到采購活動的各個環節、各個方面，沒有形成有章可循、有據可依、規范有序的政府采購內部管理控制機制，沒有把內部控制細化到實務操作中具體責任人,細化到詳盡的政府采購每一個步驟。
（三）監督機制有待加強。一是監督檢查機制缺乏獨立的監督主體。我國《政府采購法》在第七章規定了監督檢查制度，明確規定各級財政部門為政府采購對象的主管機關，是政府采購監督主體。但依據《招投標法》，各級發改委和相關的行政機關各自制定相應的公共采購行政規章，分別管轄屬于自己的公共采購項目。可見，公共采購市場中的監督主體實際上尚未統一，有關基礎設施建設、供水、供電、供熱等政府公用事業的采購項目，涉及公共安全和公共利益的采購項目，涉及國家稀缺資源和國家利益的公共采購項目等，存在多元監督主體，大部分還沒有進入各級財政部門的監督視野。二是監督檢查機制缺乏統一的監督規則。采購法雖賦予各級財政部門對政府采購活動進行監督管理的權力，但缺乏監督的實質性內容和具體程序規則，對各級財政部門如何進行監督沒有具體的、有效的、強制的監督措施，因此，不能將監督落到實處，也不能制約權力、防止權力的濫用，更何況財政部門與采購部門與采購人（政府機關）行政層級平行，缺乏行政管理的權威性，難以實施有效監督。三是審計、紀檢、監察等監督難以保證實質性效果，腐敗、商業賄賂、吃回扣等現象或多或少地禁而不止。政府采購管理部門作為法定的監督主體發揮著重要的監督作用，紀檢、監察部門只是在招標活動中被財政部門邀請參與現場監督，沒有充分發揮其監督作用。政府采購管理部門因監督范圍廣、內容多、工作量大，不可能面面俱到，可能會出現監管“缺位”。
（四）預警機制沒有建立。目前我國對政府采購目標的實現沒有科學的指標評價體系。有些地方過分強調政府采購節資的效果，走入重視經濟效益而忽視其社會效益的誤區；對政府采購的政策功能，如購買節約環保產品、保護中小企業、支持地方經濟事業發展等沒有充分考慮；對采購方式的使用沒有科學的界定標準，如過多過濫的定點采購實際上是賦予了供貨商一種市場特權，形成了與公平競爭相左的市場壟斷，最終暴露出價格高、服務差、買賣雙方私下串通等問題；對辦公設施的配備沒有合理的標準，超標準配置辦公設施雖然就市場價格而言節約了大量資金，但整體而言造成了資金的浪費；衡量一件采購產品的好壞，沒有行業內提供的參考標準和第三方評測機構做出的產品評測，只聽廠商的一面之辭，面對廠商提供的看不見、摸不著的性能指標，比如虛報的打印機硒鼓壽命、筆記本電腦電池使用時間，不能做出正確的判斷，等等。對于這樣的問題如果能建立一套科學合理的政府采購指標評價體系，對政府采購的目標結果做出科學合理的評價，建立政府采購預警機制，相信就可以避免其帶來的風險。
（五）宣傳教育不到位。政府采購涉及的方面多、金額大，在我國又是一項新的改革，起步較晚，應加大宣傳力度，爭取社會各方面的支持，才能得以順得推行。目前從我國政府采購的實踐看，對政府采購宣傳的深度和廣度還不夠，一是還存在對推行政府采購制度認識不足，尤其是基層的領導不重視，導致政府采購改革在某些地方或單位推行困難；二是對政府采購工作人員的宣傳教育不足，致使其綜合素質和能力不高，抵御風險的意識不強，采購行為不規范；三是對供應商的宣傳教育不夠重視，供應商是政府采購的當事人之一，是政府采購不可缺少的，給政府采購活動帶來了競爭和活力，但是在采購活動中為了爭取更大的利益，供應商違反公平競爭原則、相互串通、在采購活動中陪標等風險問題，一直以來是難以提前了解和解決的，也沒有很好的辦法進行處理。
三、控制和防范政府采購風險的對策
針對以上政府采購風險存在的原因，要有效地控制和防范政府采購風險應做好以下幾個方面。
（一）完善法制體系，規范操作程序。加快政府采購法律體系建設，盡快制定與政府采購法配套的單行辦法或具體規定，包括政府采購具體程序管理、政府采購活動文件管理、政府采購合同管理、政府采購質疑與投訴管理、政府采購監督檢查、政府采購人員專業崗位任職要求、集中采購機構考核等，形成以政府采購法為核心、以財政部相關辦法為主干、以政府采購招標、投標等環節控制為重點的統一的政府采購制度體系。省級政府采購管理部門要積極發揮省級主動性，依據大的法律框架原則，結合本地實際注重配套制度的建設和完善，抓緊制定內容完善、操作性強的政府采購工作規范，重點研究制定“集采機構的考核”、“評審專家管理”、“政府采購責任追究”、“采購方式審批和特殊采購事項管理”及“集中采購機構內部管理和控制”等辦法，用小的規章制度最大可能地補充、指導具體操作，形成一套完整的、實用的、可操作性強的政府采購法律法規體系。同時，做好政府采購法與相關法規的銜接，做到相互協調，彼此補充。在法制化的基礎上，實現優化操作流程、公開辦事程序、嚴格責任追究、加強風險防范、提高采購效率和質量。有完備的法律、法規和規章規范政府采購行為，若采購當事人在采購過程中違規操作，就可能承擔法律的風險，受到嚴厲的處罰。
（二）狠抓源頭管理，完善預算編制。一是加強政府采購預算和計劃的管理，嚴格按照政府采購目錄及限額標準編制政府采購預算并做好預算編審工作，提高采購預算質量。二是把部門預算與政府采購工作有機結合起來，將政府采購預算細化到每個部門和項目。三是強化政府采購年初預算的約束力和在操作上的指導性，控制有關采購人臨時追加采購預算，嚴格預算的執行。 四是對工程項目的全過程實施概算、預算及決算控制，預決算及資金控制應貫穿于工程項目的全過程，實施有效的事前、事中和事后控制。
（三）健全內部風險控制體系,規范采購行為。首先，嚴格職權劃分和不相容崗位的分離。政府采購涉及多個利益主體，對代表政府利益的各方之間，應明確各自職責，如財政部門負責采購計劃、采購預算審定，但不直接參與具體采購事務，僅憑采購中心和采購人簽單支付采購款；而政府采購管理辦公室負責制定政府采購政策、采購規章制度、協調有關部門關系；政府采購中心主要負責組織實施各級政府集中采購目錄中的項目采購，制定集中采購操作規程、負責采購人員培訓等。其次，實現政府采購不相容崗位的分離。即采購、付款、驗收三權分離；政府采購活動的招標人、使用人與定標人相互分離；采購中心機構內部采購、合同審核、驗收崗位的分離。第三，要督促各集中采購機構建立健全內部管理和內部控制制度，優化操作流程，公開辦事程序，全面推行崗位責任制、服務承諾制、責任追究制，防范采購過程中的風險。第四，完善政府采購決策、實施階段內監管措施。在政府采購決策立項階段，嚴格按法定程序進行審核、審批，保證政府采購預算的規范性；要把政府采購預算和計劃向社會公布，接受社會監督；在實施階段，則應建立、健全“監標委員會”制度，合理劃分合同簽訂權與合同質量驗收權。
（四）加強監督體系建設，實施有效監督。建立健全有效的監督制約機制是建立公開、公平、公正的政府采購制度的重要保證。政府采購內部監督、外部監督和社會監督共同構成完整的政府采購監督體系。實現內部監督制衡主要靠相互監督、相互制約內部控制機制來完成，這里所強調的主要是外部監督控制。政府采購法對外部監督機構的監督范圍作了明確的規定，“政府采購監督管理部門應當對集中采購機構的采購價格、節約資金效果、服務質量、信譽狀況、有無違法行為等事項進行考核，并定期如實公布考核結果。”“審計機關應當對政府采購進行審計監督。政府采購監督管理部門、政府采購各當事人有關政府采購，應當接受審計機關的審計監督。”“監察機關應當加強對參與政府采購活動的國家機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。”
從以上可以看出不同的監督主體的監督內容和角度是不同的，財政部門對政府采購活動的監督負有舉足輕重的責任。所以，要強化財政部門法定的政府采購監督管理職能，建立職責定位準確、分工合理明確、程序清晰合理和協調配合有序的政府采購監督管理體制，做到監管到位。一方面以審核、備案、反饋制度為主要形式，實現對政府采購活動的全過程監督；另一方面建立集中采購機構監督考核制度和供應商質疑投訴管理制度，完善事后監督，形成事前、事中、事后相結合的監督體系。政府采購監督管理部門應該清楚自己的職責，將著力點放在制度建設、預算編制、計劃審批、代理機構考核以及違規處罰等方面，而不是將過多的精力陷于標書審查、現場監督等環節，抓住監管工作的主要矛盾，提高工作質量和效果。另外，紀檢、監察、新聞輿論和社會公眾也要明確監督責任，充分發揮其對政府采購不可替代的監督作用。 （五）建立指標評價體系，完備預警機制。要建立政府采購評價制度和評價體系，促進政府采購經濟效益、社會效益、政治效益的綜合、全面、協調提高。對政府采購的效益評價，主要考慮以下因素：一是該采購項目是否必要，總額是否適度。二是采購方式是否適當，成本和效益之間的投入產出之比是否實現最大化。三是在采購項目的購買標準上，如制定行政事業單位辦公用品配備標準，嚴格在標準內配備能滿足單位需要的貨物、服務等，避免浪費。四是注重政府采購的成本分析，既重視其顯性成本又不忽視隱性成本。五是注重政府采購經濟效益的同時更要重視政府采購的社會效益，發揮政府采購制度的政策功能，引導購買國產品牌、自主創新產品、保護中小企業發展及注重環境保護等。
（六）健全信息共享體系，構建電子化政府采購。信息風險是目前政府采購風險的一個重要方面，要實現信息公開、及時、準確，最大限度地避免信息風險，應積極構建電子化政府采購，其存在的潛在價值有助于更好地實現政府采購的基本目標和原則。與傳統采購相比，電子化采購在提高采購效率、降低采購成本和促進公平競爭等方面更有優勢，而且也是增強采購透明度的有效工具。從國際上政府采購發展趨勢看，電子化是政府采購發展的方向，目前已經有許多國家和地區開始應用電子技術來實施政府采購，如韓國。我國政府已經將電子化政府采購列入改革計劃，并已開始做相關政策的研究和探索。一些地方電子化政府采購的做法也取得了較好的效果，值得借鑒，如我省邯鄲市已將政府采購法規定的所有采購方式全部通過采購網絡平臺實現，做到了行政權力公開透明。其它地方也在嘗試網上信息公告、網上采購計劃申報、網上競價、網上協議供貨管理等，大大提高了工作效率，進一步提高了政府采購的管理水平。
（七）建立信用體系,加強供應商誠信管理。建立供應商誠信制度，一方面要實行注冊登記制度，規定供應商準入政府采購市場的資格和條件，制定供應商資格申報、審查、認定管理辦法，對供應商準入資格進行審批、備案、年檢；另一方面要建立供應商信息庫，做好供應商履約情況記錄，建立健全其經營業績考核資料，并定期將記錄及考核資料匯總報送管理機構，以便對其進行全面監督。對違規的供應商，可以借鑒香港有關部門的做法，通過行業協會條例來對其進行處罰。
作者：潘玉歐 文章來源：河北省財政廳
