內容提要：由于各種原因，當前西部地區的公共財政體系還很不健全。建立區際和諧均衡的公共財政體系，是今后國家和地方公共財政體制改革和公共財政體系正常運行的保證條件。本文通過都西部地方公共財政現狀的分析，提出了“均衡轉移，補償生態，留出機動，市場參與”的構建思路和實施策略。
關鍵詞：西部；中央財政；公共財政；策略
在公共財政理論與政策中，公共收入和公共支出是制約財政運行、衡量政府公共資源和宏觀調控能力的重要標志，是化解公共風險、保證政府公共經濟活動的物質基礎，同時也是實現經濟可持續發展和構筑和諧社會的重要手段。到2006年西部大開發戰略已經實施7個年頭了，總結這段時期西部地區各地方政府的投資行為和投資結構問題，對于準確判斷當前西部公共財政狀況，選擇正確的公共財政策略，有重要的意義。本文以對甘肅省公共財政支出結構和效果的分析為基礎，試圖提出西部區域公共財政體系的建設策略。
一、公共經濟與公共財政收支的基本特征
1．公共經濟與公共財政收支。公共財政收人是指政府為了實現其公共經濟職能，利用政治權力和經濟權力所取得的一切貨幣收人其主要特征，公共財政收入是公共財政支出的基礎，是國家宏觀調控的重要手段。公共經濟的運行過程表現為“公共收入—公共支出”兩個相互銜接繼起的階段，公共收入是公共經濟活動的起點和前提，其實質是政府將微觀經濟主體的一部分資源轉移到公共部門。而公共支出則是公共經濟活動的終點與歸宿，其實質是將政府所占有的社會資源加以使用，向社會提供公共品與公共服務，調節供求關系，優化資源在私人部門與公共部門之間的配置結構，公平收人分配，維護社會穩定。
2．公共財政的收入規模。公共收入規模是指一個國家或地區在一定時期內（通常為一年），各級公共部門從市場經濟主體轉移來的價值總量。公共收入規模具體包含三層含義：（1）公共收入是一個時間的概含，通常為一定時期內的收入流量。（2）公共收入是一個空間概念，一般指一個國家的中央政府的公共收入，也可以指一個國家的某一級政府的公共收入。（3）公共收入是各級政府以稅與非稅形式所占有經濟資源的價值總量。公共收入規模有絕對量與相對量之別，公共收入規模的絕對量是一定時期內公共收入的總量。公共收入規模的相對量則是在一定時期內公共收入與經濟變量的比率。這類指標通常有二類：財政收入占GDP的比重、稅收收入占GDP的比重和非稅收入占GDP的比重由于公共財政收入的90％來源于稅收，稅收是最主要的、最穩定和最可靠的公共財政收入，因此，財政收入占GDP的比重，也可以用稅收占GDP的比重來衡量，即我們所說的“宏觀稅率”，非稅收入占GDP的比重反映非規范性收入的量。
3．影響公共財政收入規模的經濟因素。公共收入規模受制于各種政治經濟條件的制約和影響，包括經濟發展水平、生產技術水平和分配體制等，其中最主要的是經濟發展水平和生產技術水平。從經濟發展水平來看。經濟發展水平對公共收入規模構成基礎性制約。經濟發展水平反映一個國家社會產品的豐裕程度和經濟效益的高低。經濟發展水平越高，產品越豐富，公共收入相應地越多，不管是公共收入總量，還是公共收入占GDP的相對量均如此。從生產技術水平來看，一定的經濟發展水平又總是與一定的生產技術水平結合在一起的。從分配體制與分配政策來看。1994年我國實行了“分稅制”公共財政體制改革。而1995年公共財政收入占GDP的比重卻下降到10.7%,2004年因這一比例提高到20％左右。從價格水平來看。價格水平對于公共收入規模的影響是通過如下機制所實現的由于物價水平上升的“相對結構”，可改變公共收入的來源結構。物價上升并不是均勻的，它可引起GDP在各經濟主體之間的再分配，公共收入的財源結構也會因此而發生變化，最終導致各經濟主體之間稅率差異造成公共收入的不同變化。
4．公共財政收入占GDP的比重。這個比例在20世紀末，美國為34%，法國為46%，英國為41%。而發展中國家卻明顯地低于這個水平，泰國為21%，印度尼西亞為 20%。由此可以看出，發達國家公共收入規模最低維掛在GDP的1/3左右，而發展中國家卻只有20％上下。我國的公共財政收入占GDP的比重，1978年為30%，2002年為18％左右，2004年為20%。從長期動態分析來看，我國公共收入增長變化有兩種反差：即公共收入增長快于GDP增長，同時公共收入增長又慢于公共支出增長。這兩種反差：最終導致我國公共財政運營中出現兩大困境：一是預算內收不抵支，公共財政赤字和公共債務規模不斷增加，2004年，公共財政赤字達3192.85億元，1998-2004年，累計發行公債9200億元；二是預算內支出不能滿足政府開支的正常需要，預算外資金，包括各種收費和基金不斷膨脹，導致公共財政被肢解，財政資金日益分散化。公共財政處于這樣一種不穩定的運行狀態。所以，在綜合考慮各種因素后，確定最優的公共收入規模，成為構筑公共財政體制框架的中心。
二、甘肅省公共財政收支結構變化和新策略
1．全國的公共財政支出情況。從2001年到2004年，我國財政收入分別為16386.04億元、18903.64億元、21715.25億元和26396.47億元;支出分別為18902.58億元、22053.15億元、24649.95億元和28486.89億元。這4年的財政赤子合計為10691.17億元。從2000年到2004年，全國累計僅文化、教育、衛生、社會福利、農業財政投資這幾個方面的政府財政投入總計為30022.5億元，占同期國家財政支出的比重為26~28%。見下表。
歷年我國主要公共財政支出項目（2000-2004） 單位：億元
年度 文教科學衛生 撫恤和社會福利 農業支出 合計 占全國財政支出比重(%)
2000 2736.88 213.03 1231.54 4181.45 26.00
2001 3361.02 266.68 1456.73 5084.53 26.89
2002 3979.08 372.97 1580.76 5932.91 26.90
2003 4505.51 498.82 1754.45 6758.78 27.42
2004 5143.65 563.46 2357.89 8065.01 28.31
累計 19726.17 1914.96 8381.37 30022.5
資料來源：根據2005《中國統計年鑒》數據整理。
2．甘肅省公共財政規模和結構。地方財政收入從本質上講都應該是公共財政，1995、2000、2003年2004年甘肅省地方財政收入分別為33.92億元、61.28億元、87.65億元和104.16億元；同時間財政支出分別為81.39億元、188.23億元、300.00億元和356.93億元；同時間財政收入占全省生產總值的比重分別為12.36%、11.02%、13.58%和13.85%。通過對比計算，在同一時間甘肅省的地方財政相對赤子分別為47.47億元、126.95億元、212.35億元和252.77億元。甘肅省的公共財政支出項目比較多。但主要的有對農業發展、科學研究、文化和教育等方面的支出。從2000年到2004年全省這方面的公共財政支出總計達到438.76億元，占同期財政支出的29%左右。其中，對農業發展的公共投資量最高，達到192.37億元。與此同時，國家對甘肅省農業的財政投資也很大，就中央安排甘肅省的支農資金來看，2000年為26.58億元,2001年為40.57億元,2002年為46.58億元,2003年為47.67億元,2004年為44.88億元,2005年1-8月為32.55億元,2005年可能達到48億元。6年合計為256.58億元。約占當年全省地方財政收入的40%多。從2000年到2004年，甘肅省地方財政配套國家支農資金共30.11億元。
歷年甘肅省主要公共財政支出項目（1990-2004） 單位：萬元
年度 農業支出 教育支出 農村教育附加費支出 科學研究 合計 占總支出的比重(%)
2000 232361 311489 4567 26486 551065 29,27
2001 314790 404537 4761 26535 750623 29.00
2002 423187 471957 1393 31105 827642 29.00
2003 348716 513920 474 29531 892641 29.75
2004 604647 597768 1384 38201 1242000 34.79
累計 1923701 2299671 12579 151858 4387600
資料來源：根據2005《甘肅統計年鑒》數據整理。
3．甘肅省2005年以來采取的公共財政新策略。2005年以來甘肅省在深入調研、反復討論的基礎上，省財政先后出臺了一系列政策措施取得明顯效果。一是增加對“發展抓項目”的投入，省財政在2004年預算安排項目前期專項資金2000萬元的基礎上，2005年預算又增加扶持資金3000萬元，使資金總額達到5000萬元。二是貫徹“改革抓企業”方針，省財政2005年籌集10億元左右資金，加上中央補助和上年結轉，總額將達30多億元，重點用于支持國有企業政策性關閉破產、妥善安置破產企業職工、分離企業辦社會職能等。三是全面取消農業稅和牧業稅，從2005年起全省全面取消農牧業稅，實現農牧業生產環節“零稅賦”。截止目前，農業稅、牧業稅、農業特產稅總體比上年同期減征5003萬元。四是決定將甘肅省城市居民最低生活保障標準在現有保障水平的基礎上統一提高10%，全省低保標準平均提高12.7元/人.月。五是在中央補助甘肅省全部貧困學生所需書本費用13330萬元的基礎上，省財政決定拿出4150萬元，用于對貧困學生實行“兩免一補”。六是決定將省上參與分享的57個困難縣的增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅比上年增加部分，實行全額返還政策。七是在積極爭取中央政策支持和轉移支付補助的基礎上，對市縣轉移支付補助增量先期安排8.5億元。八是省財政從糧食風險基金中安排資金14696萬元，比去年增加4733萬元，對種糧農民實行直接補貼。
4．當前甘肅省公共財政體系運行的現實矛盾。2000年以來甘肅省的財政收支運行狀況比較正常，但是，公共財政支出的壓力仍然較大，全面完成全年各項財政收支目標任務依然十分艱巨。主要原因是：一是據稅務部門估計，受國際原油價格持續走高的影響，稅收將減少10億元左右，另外，還有其他許多減稅的因素；二是受取消農牧業稅后實現農牧業生產環節零稅賦的政策性減收影響，全省一般預算收入預計將減收4.4億元左右。三是近期以鋼材為主的黑色金屬以及電解鎳價格出現了下降趨勢，對全省稅收的貢獻率及拉動作用將減弱。四是財政收入進度及增幅在市州間不均衡，民族地區和貧困地區問題比較嚴重；五是財政支出壓力大，支出前松后緊的矛盾再次顯現；六是公共財政的收入總量嚴重不足；七是公共生態環境建設的區域補償機制沒有建立起來，建設經費奇缺；八是公共產品的生產難以開辟市場化籌資渠道。
三、西部區域公共財政體系設計
1．我國公共財政體系的總結。從上述全國和甘肅省的公共財政運行情況看，我國目前的公共財政體系主要包括四大機制：公共財政收入機制、公共財政支出機制、公共財政政策機制和公共財政調控機制。西部地方的公共財政體系也是從這幾個方面進行建設的，與國家的體系相比基本沒有區別。實際上，在這四個機制當中，隨著我國財政體制和運行機制的改革，收入、支出、調控三個機制沒有多大變化，基本上是穩定的，而變化最多的是政策變化。比如，建立五級財政包干體制、實行“分稅制”，增加對西部地區的轉移支付額度等。
2．西部區域公共財政體系構建的困難。據我們對西部的調查看，目前的困難主要表現在：一是中央的轉移支付在西部區域之間差別很大，影響了西部各地方公共事業的發展公平發展。比如，目前中央大量的轉移支付發生在民族地區，而發生在貧困地區的比較少，其他地方更少。二是自主控制公共財政的能力非常低，西部由于地方財政收入非常有限，而中央的財政轉移支付又基本上都是定性和定量的，專款專用，所以，沒有根據情況變化自主決策的能力。三是西部地方絕大多數地方的公共財政支出方向都集中在教育方面、尤其是農村教育方面，占整個公共財政支出的52.69%，這樣以來能夠用于其他公共基礎設施建設的能力就很低。四是公共財政包攬公共產品生產和供應的機制還沒有進行徹底的改革，該向市場轉移的公共投資沒有轉移出去，政府包攬的公共產品太多，因而供給能力明顯就不足。五是無限制擴大基礎設施投資、特別是招商引資和辦工業企業，在一定程度上擠占了公共事業的投資來源。
3．西部區域公共財政體系設計思路。根據上述分析，特別是聯系甘肅省的實際情況，建立科學的西部區域公共財政體系的問題，已經是當務之急。那么，怎樣設計建設的框架呢？我們認為，應該依據目前西部絕大多數省區面對共同難題來進行。因此，我們提出“均衡轉移，補償生態，留出機動，市場參與”的構建思路。
均衡轉移：西部有12個省區市，各地的發展基礎、經濟增長、公共服務、未來潛力等都有很大的差異。在總體上應該對于民族地區、貧困地區、革命老區、邊緣地區等有比較大的中央財政轉移支付。但是，區域相互之間的轉移差距不能太大，否則又會形成新的不均衡現象，從而影響西部區域內部的和諧。中央政府應該研究西部區域之間轉移的均衡問題，對均衡進行定性和定量的分析，研究不同區域之間實現一定意義上轉移均衡的方式、政策、途徑。對于有些地區，要把地方財源建設放在重要位置，長期實行輸入型的公共財政不利于調動地方的財源建設積極性。
補償生態：從2000年到2006年，西部地區為實施生態環境建設戰略，付出了很大的代價，包括上億畝耕地退耕，由此減少了大量的農產品收入；許多農村和農民進入了移民行列，開發性、災難性、工程性和生態移民的數量迅速增加，給政府財政形成了很大的壓力；種樹和種草，以及為了解決小流域的水土流失、滑坡和泥石流問題，增加了大量的流域治理投資；等等。但是，西部的生態環境建設投資與收益并不是完全對稱的，我國的中部和東部地區同樣也從中收益匪淺。中部和東部地區應通過與西部地區的協商，達成區域之間的環境補償共識，形成約定。
留出機動：在西部地區的2個省區市中，按照國家的有關規定整體享受少數民族優惠政策的只有8個省區，即廣西、云南、貴州、西藏、青海、寧夏、新疆、內蒙，而另外4個省市，即重慶、四川、甘肅、陜西等則只在少數民族自治州縣、貧困縣的范圍內享受優惠政策。也就是說，在西部地區有8個省區由于國家實行財政轉移基數不變、而每年遞增的政策，基本上有一塊地方政府自主和機動的財源作為扶持公共事業發展的保障。但是，其他4個省市卻沒有這個政策。為了增加中央財政轉移支付的功能，有必要在西部地區的12個地區，普遍建立中央機動財政制度，按照總人口和貧困人口的比例，分別計算每個地區的機動財政額度，并確定每年增加的幅度。
市場參與：目前西部地區公共財政支出緊張的一個重要原因，就是改革的滯后，許多應該由市場機制來運作的項目，仍然全部由政府來完成。比如，文化、電視、電影、雜志、出版、報紙、旅游、自來水、煤氣、天然氣等產業，就是這種情況。如果通過比較徹底的改革措施，將這些產業中的大多數交由市場性質的企業來做，那就大大減輕了政府公共財政的支付壓力。另外，還有許多事業單位其性質完全可以改造為市場性質的企業，或者在運用BOT和ABS方式上有所作為，但是目前仍然是“半事業半市場”的格局，處于“進退兩難”的境地。看來，加快這些部門和行業的市場化改革是當務之急。
4．西部區域公共財政體系框架設計。這個框架應該包括四個方面的內容，即收支機制、轉移機制、補償機制、機動機制、參與機制。其中，收入機制包括地方內部收入、地方外部收入兩個方面；轉移機制包括中央財政的專項轉移支付、中央財政的機動轉移支付兩個方面；補償機制包括國家的各種類型的環境建設投資、區域之間的環境收益補償轉移兩個方面；參與機制主要指將確實需要、并且有可行性的現行公共事業徹底市場化，由市場性質的企業來運作。
四、當前西部公共財政政策和實施策略
1．充分發揮公共財政職能作用，努力促進西部區域的經濟持續穩定發展。在公共財政條件下，財政要從經營性、競爭性領域逐步淡出，充分發揮市場在配置資源中的基礎性作用。具體講，就是要充分發揮預算、稅收、補貼、國債、轉移支付等財政工具和財政政策的導向作用，促進全社會資源的最優配置和國民收入的公平合理分配。要轉變財政支持經濟增長的方式，通過財政貼息、參股、擔保等方式，充分發揮財政資金的杠桿作用。要積極穩妥地爭取國際金融組織和外國政府貸款，進一步擴大利用規模和水平，增加資金運籌總量，緩解資本短缺問題。要堅持資源開發與節約并舉，大力支持發展循環經濟，形成有利于節約資源、減少污染的生產和消費模式，建設資源節約型和環境友好型社會，促進人與自然的和諧。
2．認真貫徹產業集群構建戰略，努力做大做強地方財源。一是繼續大力支持國有企業改革，搞好戰略性重組，實現產權多元化，多渠道籌集資金，支持企業技術改造，使國有企業做大做強，全面完成改革任務。同時有步驟推進農墾、糧食企業、流通流域、公路交通管理體制的改革。二是認真做好國有企業分離辦社會職能工作，爭取早日完成省屬和省屬下放工業企業分離辦社會職能工作，切實減輕企業負擔。三是要認真研究如何提高企業自我發展動力和自我創新能力問題，出臺一些實實在在支持企業自主創新的財稅政策，以提升企業的產品檔次和核心競爭力。四是要在整合現有非公有制經濟發展資金的基礎上，逐步增加專項投入，用于創業支持、成果轉化和技術進步等方面，并在國家政策允許的范圍內，制定部分稅收優惠政策和財政扶持政策，為非公有制經濟發展創造良好環境。五是清理和整頓各種類型的開發區，貫徹置換土地、科學布局、提高檔次、優化結構的戰略。
3．切實加大對“三農”的財政支持力度，努力解決“三農”問題。要進一步支持農業、農村發展，讓農民增收，促進城鄉和區域協調發展。繼續實施“三減免、三補貼”政策，推進以鄉鎮機構改革、農村義務教育體制改革、縣鄉財政體制改革為主要內容的農村綜合改革，鞏固農村稅費改革成果。依法安排并落實好財政支農支出預算，建立支農投入穩定增長機制和有效使用機制，確保支農支出增長幅度高于本級財政經常性收入增長幅度，促進農業投入社會化、農業經營產業化、城鄉發展一體化。同時，要積極整合現有支農資金，集中財力辦大事。大力加強農村公共衛生服務體系建設，穩步推進新型農村合作醫療試點工作。爭取在“十一五”規劃內全面建立新型農村醫療合作制度，逐步解決群眾看病難、看病貴的問題。加強農村基礎教育，對全省農村義務教育階段貧困家庭學生全部實行“兩免一補”。繼續加大對農民就業技能培訓的支持力度，促進加快勞務經濟發展和勞動力轉移，支持農民自主創業。努力努力探索和建立“工業反哺農業、城市反哺農村”的新機制。
4．大力支持各項社會事業發展，努力提高公共財政的保障水平。按照建立公共財政的要求，積極調整支出結構。認真貫徹“科教興國”戰略和人才戰略，努力增加“普九攻堅”、農村中小學危房改造、“二期義教”等項目建設資金，積極支持其他各項教育事業發展；繼續深化科技體制改革，大力支持高新技術產業發展，加快科技成果向現實生產力轉化。積極支持文化宣傳設施建設，保證文化設施、科普宣傳、圖書出版等必要的投入；努力扶持地方精品影視劇和科普文學作品的創作，更好地圍繞黨的宗旨弘揚主旋律；引入市場機制，鼓勵和引導社會力量投資，使文化事業投入主體多元化。進一步完善社會保障體系，建立穩定、可靠的社會保障資金籌資體系，保證“兩個確保”和“低保”資金的及時足額發放。逐步提高低保水平，同時，對困難企業離休人員經費實行財政兜底，按現行財政體制負擔，對困難市縣省財政給予適當補助。加大財政扶貧支持力度，繼續增加扶貧資金投入，健全扶貧投入機制，努力解決農村貧困人口和受災群眾的生產生活困難。
5．進一步完善財政管理體制，努力調動各級政府當家理財的積極性。按照公共財政要求，合理界定各級政府的事權范圍，進一步明確省以下各級政府的財政支出責任，積極探索共同事務的經費負擔辦法，建立健全財權與事權相匹配的財政體制。結合國家調整省級以下的財政管理體制，穩步推進“省直管縣”改革試點工作，全面推開“鄉財縣管鄉用”改革，減少財政體制層級，提高財政資金使用效益。按照分類指導的原則，積極支持條件優越、發展較快的地區優先發展，率先實現小康，帶動周邊地區加快發展，又要大力支持困難市縣的經濟發展，努力提高困難市縣的財政自給能力。按照基本公共服務均等化原則，在積極爭取中央支持的基礎上，進一步完善規范的轉移支付制度，繼續加大對民族地區、革命老區和財政困難地區的支持力度，逐步加大財政轉移支付，實行最低財力保障制度，建立“三獎一補”激勵機制，緩解財政困難狀況，彌合貧富差距和城鄉差距，促進區域協調發展。部分事業單位的市場化改革要真正到位，運用BOT和ABS投資方式要制度化。
6．繼續深化預算管理改革，努力提高財政管理水平。堅持公共財政方向，不斷強化財政改革和制度創新，規范財政管理，提高財政運行質量。進一步完善部門預算編制，細化預算支出項目，規范預算編制程序，建立周期預算制度，保證部門預算的完整性和科學性。加大推行國庫集中收付制度改革力度，將政府性收入繳入國庫統一管理，集中支付，努力提高資金的使用效率。認真貫徹執行《政府采購法》，規范政府采購行為，繼續擴大政府采購規模和范圍，爭取三至五年內將政府各部門所需勞務、服務和工程逐步納入政府采購范圍。做好外國政府貸款的還本付息工作，并逐步將國外貸款資金納入預算管理，建立完善的償債準備金制度，規范政府外債管理，防范財政風險。健全財政支出績效評估體系，建立財政形勢預警系統，加強對財政形勢的動態監控，強化對預算執行的監督檢查，提高財政資金的規范性、有效性、安全性。
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作者：李含琳 文章來源：甘肅省委黨校經濟研究所 730070
