一、高校構(gòu)建服務型行政管理體系的理論與實踐背景
學術(shù)界有關(guān)“服務行政”和“高校服務型行政管理”的理論探討、各級政府機構(gòu)建設(shè)“服務型政府”的實踐探索以及高校內(nèi)部管理體制改革的推進， 為高校構(gòu)建服務型行政管理體系提供了重要的理論與實踐基礎(chǔ)。
1.關(guān)于“服務行政”的理論探討
“服務行政” 一詞最早見于德國行政法學家厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）發(fā)表于1938 年的代表作《當成是服務主體的行政》一文[1]。在國內(nèi)，“服務行政”思想的提出至少可以追溯到20 世紀90 年代初。當時，臺灣學者陳新民在《公法學札記》一書及其他一些相關(guān)文章中對福斯多夫提出的“服務行政”概念進行了介紹與解讀[2]。此時，大陸的一些學者也開始意識到建立服務行政的必要性。郭道暉指出，在市場經(jīng)濟中，最好的政府應是以行政權(quán)力為人民權(quán)利服務的政府[3]。陶學榮認為，要不斷創(chuàng)新行政體制，增強其適應性，使之適應人民群眾、社會組織和企業(yè)單位不斷增多的對政府行政服務功能的需要[4]。張成福認為，“管制行政”與“服務行政”的沖突是公共行政與經(jīng)濟社會發(fā)展沖突的主要表現(xiàn)之一。在他看來，應當要使公共行政由國家權(quán)力的載體過渡為為公眾提供服務的實體[5]。崔卓蘭也提出要將政府的“管理”和“服務”融為一體，樹立“管理即是服務”的思維模式[6]。張康之則把歷史上的行政分為三種模式:統(tǒng)治行政、管理行政和服務行政[7]。在他看來，人類社會行政模式經(jīng)歷了從“統(tǒng)治行政”到“管理行政”再到“服務行政”的演進過程，建構(gòu)“服務行政模式”是人類行政發(fā)展的必然趨勢。馬敬仁也明確指出，“服務行政”將是我國政府、企業(yè)和社會管理發(fā)展的必然趨勢[8]。從此， 公共行政將走向服務行政逐步成為學術(shù)界的共識。自20 世紀90 年代末期以來，一些學者開始對“服務行政”的內(nèi)涵與特征進行更深入的探究。沈榮華指出，可以從觀念、功能、本質(zhì)這三維角度來考察服務行政的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)。從觀念上講，服務行政應以社會公眾的需求為出發(fā)點，確立親民意識和責任意識;從功能上講，服務行政就是要轉(zhuǎn)變政府的角色，使政府成為公共服務的供給者，要以出于公心、服從民意、設(shè)身處地為人民著想、努力提高服務質(zhì)量為己任;從本質(zhì)上講，服務行政應以人民為主體，使政府充分發(fā)揮社會公共事務的服務性功能[9]。
學者張康之在不同的文章中對服務行政模式的特征做了深入的探討。在張康之看來，在社會主義公共行政模式中，為人民服務的宗旨不僅是一種行政觀念，而且是通過立法的形式被確立下來的一種制度。首先，服務行政是服務本位的行政。服務行政必然會繼承管理行政中的全部社會管理職能， 但服務行政的管理是建立在為社會服務的原則基礎(chǔ)上的，管理是手段，服務是目的[10]。其次，服務行政是公民本位的行政。服務型政府將徹底拋棄舊的治民觀念或“為民作主”的觀念，而確立為民服務和“人民作主”的理念，“政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨”[11]；第三， 服務行政是社會本位的行政，“服務型政府堅持以社會為本位， 在市場經(jīng)濟條件和民主政治的實踐中培育社會自主運行的健全機制，擴大社會自治的范圍，即使存在著對社會的控制和干預也是從屬于服務的目的[11]；第四，服務行政是公正的行政。張康之認為，統(tǒng)治行政中不存在公正，管理行政中的公正也只是一種虛假的公正，而服務行政“要求行政人員的被授權(quán)完全用來為行政客體的服務上，不允許行政主體的個人私利滲入其中，整個社會的任何一種力量，任何一個地區(qū)，任何一個團體，作為行政客體，都是服務的對象，行政人員平等地對待一切服務對象，所以就能夠?qū)崿F(xiàn)公正行政”[7]。
2.建設(shè)服務型政府的實踐探索
自20 世紀70 年代以來， 政府行政管理體制改革逐漸成為世界性的熱點問題。雖然不同國家在政府改革理念上各有各的側(cè)重點， 但提高公眾服務質(zhì)量是各國政府共同追求的改革目標。由管理行政轉(zhuǎn)向服務行政成為21世紀世界各國公共行政改革的重要趨勢。在這一趨勢的影響下， 我國政府也明確提出了構(gòu)建服務型政府的改革目標。2004 年2 月21 日，溫家寶總理在省部級主要領(lǐng)導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話中正式提出“建設(shè)服務型政府”的目標。2007 年10 月15 日， 胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上所做的報告中，進一步強調(diào)要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務型政府”，并明確提出要完善公共服務體系，強化社會管理和公共服務。
事實上，在中央提出建設(shè)服務型政府之前，部分地方政府就已經(jīng)開始了構(gòu)建服務型政府的實踐探索。例如，早在2002 年初，南京市政府就提出要建設(shè)規(guī)范透明、廉潔高效的服務型政府。2003 年2 月，南京市政府頒布了《關(guān)于推進服務型政府建設(shè)的實施意見》，并從建立民主科學的公共決策機制、推行行政法定化、提高公共服務效能、建立新的社會評價系統(tǒng)等方面著手進行政府管理體制改革[12]。重慶市政府也于2003 年8 月頒布了《關(guān)于建設(shè)服務型政府的工作意見》，并從創(chuàng)新行政管理體制、創(chuàng)新行政管理方式、推進行政法治化、建設(shè)優(yōu)良的市場經(jīng)濟環(huán)境等方面提出了行政管理體制改革的總體安排。此后，尤其是黨中央、國務院明確提出建設(shè)服務型政府目標之后，許多地方政府也陸續(xù)推出了建設(shè)服務型政府的改革措施。構(gòu)建服務型政府， 加強公共服務職能成為我國政府管理模式變革的重要趨勢。在這一背景下，提升服務水平也開始成為我國高校行政管理體制改革的重要目標。
