自1988年中央部署開展“小金庫(kù)”治理工作以來，各級(jí)黨委、政府高度重視“小金庫(kù)”治理工作，并取得了明顯的階段性成果。但是，每次整治之后，取得的階段性成果便迅速被新的“翻版小金庫(kù)”吞噬。究其原因，主要是沒有用聯(lián)系的觀點(diǎn)、用切除“闌尾炎”的手段去對(duì)待“小金庫(kù)”的形成、發(fā)展和滅亡，配套改革沒有同步跟進(jìn)，內(nèi)控機(jī)制沒有檢查落實(shí)。
筆者擬通過對(duì)媒體關(guān)聯(lián)信息披露的了解，結(jié)合多年的工作實(shí)踐，試圖從財(cái)務(wù)管理、監(jiān)督控制的角度，對(duì)“小金庫(kù)”的成因、特點(diǎn)及治理措施進(jìn)行粗淺分析和探究。
一、“小金庫(kù)”問題的成因
1．因體制、財(cái)政撥款不足等問題，“逼”設(shè)“小金庫(kù)”
現(xiàn)行財(cái)政對(duì)預(yù)算單位每年只核撥基本人頭經(jīng)費(fèi)，對(duì)部分事業(yè)單位劃分為差額撥款的事業(yè)單位，人年撥款經(jīng)費(fèi)萬余元。人頭經(jīng)費(fèi)無法保障，職工福利、績(jī)效發(fā)放、基地維護(hù)等必須由單位自籌。各單位為了彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，只好多渠道自行尋求經(jīng)費(fèi)來源。在管理和運(yùn)籌的環(huán)節(jié)，出于小集體利益，孕育了“小金庫(kù)”。
2．預(yù)算外資金是造成腐敗的一大源頭
只有對(duì)預(yù)算方案改革，才能杜絕“小金庫(kù)”。行政和事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算管理，對(duì)其各部門的預(yù)算資金及納入預(yù)算管理的財(cái)政資金要進(jìn)行有效的跟蹤監(jiān)管和科學(xué)分配。預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行不合規(guī)范，對(duì)違反預(yù)算制度的處罰性規(guī)定不具體、不嚴(yán)格，預(yù)算執(zhí)行本身缺乏科學(xué)、合理的定額和標(biāo)準(zhǔn)，在某種程度上助長(zhǎng)了“小金庫(kù)”的形成。
3．招待費(fèi)規(guī)定不明確為“小金庫(kù)”埋下了隱患
國(guó)家財(cái)務(wù)制度規(guī)定，允許一定額度的招待費(fèi)的形成，為請(qǐng)客送禮而設(shè)“小金庫(kù)”。跑項(xiàng)目、找關(guān)系、爭(zhēng)資金需要請(qǐng)客吃飯，需要上下打點(diǎn)，部分開支難以入賬，沒有“小金庫(kù)”的潤(rùn)滑不行。沒有“小金庫(kù)”的隨意方便，也使得領(lǐng)導(dǎo)感到非常頭痛。
4．缺乏規(guī)定性的文件和開支標(biāo)準(zhǔn)，為“小金庫(kù)”打開了個(gè)人之門
一些政府及其管理部門，利用手中的職權(quán)，以項(xiàng)目的立項(xiàng)、評(píng)審為平臺(tái)，通過項(xiàng)目的立項(xiàng)等形式組織專家評(píng)審每個(gè)項(xiàng)目，從項(xiàng)目的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、驗(yàn)收等過程和環(huán)節(jié)收取評(píng)審費(fèi)，從一般項(xiàng)目每人（次）五百元到較大項(xiàng)目每人（次）千余元不等，使部分專家和管理者，收取沒有規(guī)定性的費(fèi)用，其每人每年的評(píng)審性收入可能高于本人的工資性收入。
5．票據(jù)管理混亂，成本列支不實(shí)，滋生了“小金庫(kù)”
由于票據(jù)雜樣繁多，加之市場(chǎng)復(fù)雜性的驅(qū)動(dòng)，發(fā)票有合法的，也有非法的，有財(cái)政的、財(cái)務(wù)的，也有自制印刷的，現(xiàn)行市場(chǎng)虛開發(fā)票、虛列支出的現(xiàn)象屢禁不止。譬如全國(guó)各地大型商業(yè)機(jī)構(gòu)推出的購(gòu)物卡、代金卡的出現(xiàn)，都是私人企業(yè)主去購(gòu)買的嗎？實(shí)質(zhì)可能包括了許多財(cái)政預(yù)算單位。
6．領(lǐng)導(dǎo)縱容，濫設(shè)“小金庫(kù)”
通過多年清理查處的“小金庫(kù)”問題，新聞媒體的深度報(bào)道分析，往往是單位主要領(lǐng)導(dǎo)指使授意。按照現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理責(zé)任體制，會(huì)計(jì)是在領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)下管理經(jīng)濟(jì)的工具。一般的單位會(huì)計(jì)或出納人員是沒膽量私設(shè)“小金庫(kù)”的，也沒這個(gè)必要。若發(fā)生“小金庫(kù)”現(xiàn)象，應(yīng)該是單位領(lǐng)導(dǎo)指使授意。
二、“小金庫(kù)”形成的新特點(diǎn)
1．從實(shí)施手段上，收入不入賬逐步轉(zhuǎn)向虛列支出套取資金
近年來，財(cái)政部門加大了對(duì)黨政機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位和國(guó)有控股企業(yè)收費(fèi)票據(jù)的管理，人民群眾從不同層面上對(duì)亂收費(fèi)行為的防范意識(shí)不斷增強(qiáng)。用不開票、不入賬的方式將收入存放在賬外的現(xiàn)象減少了，但少數(shù)單位采用重開正式發(fā)票、虛列支出、套取現(xiàn)金等方式擠占或增加成本費(fèi)用。
2．從資金控制方式上看，由直接方式逐步向間接方式轉(zhuǎn)變
過去一些掌握有收費(fèi)項(xiàng)目和行政審批權(quán)的部門私設(shè)“小金庫(kù)”，多依自制收據(jù)加蓋單位內(nèi)部行政公章的票據(jù)為依托，巧立名目收取不合規(guī)不入賬資金，由假的票據(jù)轉(zhuǎn)換為符合規(guī)范的票據(jù)。從形式上符合了，但實(shí)質(zhì)列入的開支內(nèi)容終究還是假的，使資金轉(zhuǎn)化為個(gè)人存折的方式，可直接掌握控制使用這部分資金。隨著行政收費(fèi)項(xiàng)目的改革，預(yù)算外資金收支兩條線的管理和完善，這些單位往往將部分違規(guī)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移列入自己創(chuàng)辦的下屬投資公司，將創(chuàng)辦的投資公司的運(yùn)籌做“活”，從而形成了間接控制式“小金庫(kù)”。
3．從“小金庫(kù)”治理工作在政策規(guī)定上，仍然突出鼓勵(lì)自查自糾、鼓勵(lì)舉報(bào)的特點(diǎn)
對(duì)自查發(fā)現(xiàn)的問題從輕從寬處理，對(duì)被查出發(fā)現(xiàn)的“小金庫(kù)”，除依法進(jìn)行財(cái)務(wù)、稅務(wù)等相關(guān)處理外，還要對(duì)責(zé)任單位和責(zé)任人員依法進(jìn)行行政處罰，并依紀(jì)依法追究責(zé)任；對(duì)專項(xiàng)治理工作中走過場(chǎng)的部門和單位，主管部門和專項(xiàng)治理機(jī)構(gòu)要及時(shí)掌握有關(guān)情況，給與通報(bào)批評(píng)并責(zé)令整改，對(duì)問題嚴(yán)重的要追究主要責(zé)任人的責(zé)任。
三、治理“小金庫(kù)”的措施建議
1．加強(qiáng)防治“小金庫(kù)”知識(shí)的思想教育，從觀念上杜絕“小金庫(kù)”的滋生
充分利用報(bào)紙、廣播電臺(tái)、電視、專題講座、典型案例和警示教育等多種形式開展財(cái)經(jīng)法紀(jì)宣傳教育。增強(qiáng)全局觀念和政策紀(jì)律觀念，要教育各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部從黨和國(guó)家的根本利益出發(fā)，自覺從自身做起，清正廉潔。要采取多種形式進(jìn)行財(cái)經(jīng)法紀(jì)教育，在思想上牢固樹立正確的人生觀、價(jià)值觀和權(quán)力觀，筑牢拒腐防變的防線。
2．完善制度、強(qiáng)化源頭管理
制度是游戲規(guī)則有效進(jìn)行的依據(jù)，制度不健全為私設(shè)“小金庫(kù)”開了方便之門。故“小金庫(kù)”治理必須做到制度先行，從管理的薄弱環(huán)節(jié)和制度漏項(xiàng)入手，有針對(duì)性地建立健全規(guī)章制度，實(shí)行標(biāo)本兼治，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度的科學(xué)性、實(shí)效性、合理性和執(zhí)行性。對(duì)現(xiàn)行規(guī)定中不健全、不科學(xué)、不符合實(shí)際的地方，通過制度完善及時(shí)堵塞管理漏洞。各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的安排、使用都置于各級(jí)組織的監(jiān)督之下，陽光用財(cái)，從源頭上鏟除滋生“小金庫(kù)”的土壤。
3．強(qiáng)化監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止各類形式的“小金庫(kù)”
通過強(qiáng)化內(nèi)部約束機(jī)制，狠抓制度的落實(shí)和完善基礎(chǔ)管理工作，把監(jiān)督關(guān)口前移，在制度上保障單位負(fù)責(zé)人不犯錯(cuò)誤或少犯錯(cuò)誤，加快全面預(yù)算管理和制度創(chuàng)新，積極推進(jìn)會(huì)計(jì)委派制，增強(qiáng)預(yù)算編制的完善性，規(guī)定所有預(yù)算收入和支出納入預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性，強(qiáng)化預(yù)算的收支配比原則。未經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，經(jīng)營(yíng)單位不得隨意調(diào)整變更。
4．建立防治“小金庫(kù)”的誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系和責(zé)任追究制度
黨政機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)，建立“小金庫(kù)”是一種缺乏誠(chéng)信和道德的行為，影響十分惡劣，發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”不能一收了之，要明確單位“一把手”是“小金庫(kù)”問題的第一責(zé)任人，一旦發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”，除了應(yīng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰外，還必須對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行責(zé)任追究。對(duì)“小金庫(kù)”查處不姑息、不手軟，從而達(dá)到威懾犯罪、徹底根除的目的。同時(shí)，將“小金庫(kù)”誠(chéng)信建設(shè)同單位的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、評(píng)先爭(zhēng)優(yōu)和績(jī)效考核同步檢查、同步落實(shí)、同步考核。
