2008年初,國務院批準實施《廣西北部灣經濟區發展規劃》,在發展規劃中提出,要把經濟區建設成為帶動支撐西部大開發的戰略高地和重要的國際區域經濟合作區。據此,自治區財政將在本級預算內設立支持北部灣經濟區開發建設的專項資金,以基礎設施、重大項目建設和產業發展為重點,5年內每年安排專項資金10億元。在這個特定背景下,如何通過建立與北部灣經濟區發展規劃相適應的政府會計監管體系,提升財政專項資金使用的高效性,特別是要保障向公眾披露政府信息的完整性,通俗地說就是“監督錢是否都花在了刀刃上”,成為當前財政部門亟待解決的關鍵性問題。
一、公共財政下適配于北部灣經濟區的政府會計改進方向
根據政府財政支持北部灣經濟區發展的工作實踐,現行預算會計體系無法體現公共財政對會計制度安排的要求。隨著新公共管理運動的興起和我國市場經濟體制改革的不斷深入,企業界的績效管理、應計制(即權責發生制)會計、美國基金會計模式(針對專項資金設計的會計體系)等作為一種先進的管理理念,為北部灣經濟區建設資金的會計監管改革和管理方式創新提供了良好的范式。
從經濟學角度來看,公共經濟部門代表國家對所用的經濟資源進行籌集、分配以及管理、核算、監督的行為就是公共財政。政府會計,即由政府財政部門核算和監督預算收支,并為外部使用者提供有助于公正呈報政府財務和運作狀況的績效信息。政府會計制度作為公共財政重要的制度分支,應該能夠合理預測財政收入,從支出周期角度強化對財政支出的監督和管理,注重成本效益分析,關注公共財政特殊項目資金管理和社會責任,實現公共財政績效反映和評價。
二、從政府會計角度看經濟區公共資金監管的一般性缺失
(一)以收付實現制為核算基礎存在一定的局限性
現行預算會計采用的是收付實現制原則,這種會計基礎編制的財務報表所反映的受托責任比較狹窄、反映的財務成果容易被管理者操縱,使財務報表缺乏可靠性和一致性,不能完全履行財務會計及其報告的多重目標,也不能體現新公共管理理論主要采用“產出預算”的新型管理模式。隨著政府預算管理體制轉為公共財政管理體制,它的缺陷日益顯現出來:難以真實反映政府財政能力和財政責任,不利于有效披露和防范經濟區建設中的財政投入風險,無法實施高效的財政預算管理,同時也不利于公眾對政府財政資金收支情況的了解和監督。
(二)北部灣經濟區政府財務信息披露機制不健全
新公共管理理念推動了社會公眾的知情權意識、法律意識和參與意識,但當前的政府會計信息披露存在以下缺失。首先,若把北部灣經濟區有關政府作為一個核算報告的主體來看,目前尚沒有一個有機的報告主體來反映政府在扶持經濟區經濟建設的整個業績情況以及政府應有的資產、負債、財務狀況。特別是一些重要會計信息被忽視和遺漏,對于政府負債和預算資金的使用效果等缺乏面向公眾的信息披露(據廣西財政部門內部不完全統計,截止2007年底,北部灣經濟區中的北海、欽州、防城港三市政府債務合計高達97億元,約為一般預算收入的2.5倍),沒有披露政府基金運營的會計信息以及各級政府在其他財務方面的受托責任的信息等;其次,無力提供績效信息。一個財務會計報告體系應該能提供一套完整的績效考核評價體系,但現行的預算會計側重提供支出使用情況,而不能提供財政績效分析所必需的全方位的會計信息;再次,缺乏政府審計與統計報告,難保政府財務報告的真實性與可靠性,不利于提高經濟區建設公共財政專項資金使用的經濟性、效率性和安全性。
(三)缺少科學、高效的公共資金會計模式
當前,我國的政府會計主要以政府預算為基礎,每一個預算單位就是一個報告主體,該模式容易產生政府資金使用中的不規范行為和滋生腐敗現象。僅就北部灣經濟區的政府會計模式運行現狀而言,存在一定的制約性:不能完全有針對性地對經濟區的專項建設資金進行專門反映,預算約束軟化,無法有效發揮政府會計應有的監督和管理作用。
三、基于公共受托責任理論的政府會計監管職能
從公共受托責任的角度來看,公共財政是公眾賦予各級政府的財務受托責任,其職責為按照確定的收入合理安排預算支出,并保證利用好這些財力,努力完成各項政治、經濟任務。政府會計則是在政府層面上對財務受托責任的完成過程及其結果予以確認、計量和報告的經濟信息系統,其資金監管的具體職能主要包括以下內容。
(一)按期報告財政收入與支出情況
公共財政資金主要憑借國家的權力強制、無償地“取之于民”,作為財政資金的資源提供者,企業和公眾必然關心政府征收各項稅收的合理性及其使用情況,并有權對公共財政收支執行者進行監督。因此,政府就其公共財政收支情況提供會計報告,實際上就是向公眾報告其財務受托責任的履行情況,報告“取之于民”的財政收入是否恰當地“用之于民”。
(二)管理和監控公共財政資金的使用情況
政府通過稅收等形式取得財政收入(公共資金),主要用于維持政府機構及非盈利組織正常運轉的需要。公共財政資金的運用不僅要接受公眾監督,而且政府自身也必須對領受財政資金的機構所領受財政資金的使用情況、向公眾提供產品或服務情況等進行監督和管理。政府會計的主要職能則體現在政府對各領受財政資金單位的管理和監控方面。
(三)重點關注財政資金的支出性質
公共財政支出必須根據資金籌集方式來區分一般性支出和資本性支出,才能體現財政的公平與效率。因此,政府資金監管要堅持在公共財政的框架下,科學劃分支出類型、優化支出結構,并充分尊重經濟學原理,把競爭性投資和一般性生產建設項目交給市場運作,以提高效率。而政府財政資金主要投入公共基礎設施建設(交通、水利等)、特色農業、環境保護、高新技術和高附加值產業等主導領域,還必須充分保障對科技、教育、社保、醫療等關系國計民生方面的財政支出(廣西目前的各項財政支出中,行政事業費等被動性支出比例較高,近期集中大量財力支持北部灣經濟區建設存在一定困難)。
四、北部灣經濟區公共資金會計監管工作的改進思路
在新公共管理理念視角下,政府會計的存在目的是最大程度地解除政府的公共受托責任,其關鍵在于政府績效信息的全面披露與評價,然而現行的政府會計模式并未在這方面發揮出應有作用。因此,為了提高效率,有必要引入以績效評價為導向、以應計制為核算基礎的專項資金會計監管模式來對北部灣經濟區政府會計工作進行改進與完善。
(一)搭建績效導向的預算和應計制的政府會計構架
政府會計的主要任務是為政府實施宏觀經濟管理和公共決策服務,而決策的關鍵則是實現財政資金的規劃與控制。在財政管理中,規劃的主要方法是編制預算,預算能夠將會計和管理聯系到一起,使公共決策具有可行性;控制則包括執行與績效考核,根據執行預算收支情況實施反饋、調整和評價,以保證公共財政管理發揮出最大效能(如圖1示)。
一是以績效導向的績效預算旨在直接將資金更多用于實際政策目標的完成和產出上,配以財務匯報制度,設定績效指標,其優點在于:將所使用的資源與規劃目標和績效聯系起來,有利于發揮支出使用者在達到目標過程中的自主權和創新精神,并發展出一系列能提高績效的激勵手段。
二是應計制的政府會計系統能夠將費用分攤到相應的產出和成果上,以及給予績效信息與財務信息同樣的完整性和可靠性;可以將政策意圖和預算轉變為財政管理和控制的公共受托責任信息;能夠進行更有意義的政府績效比較,幫助政府在公共支出決策中尋找提供服務最有效的方法,發現北部灣經濟建設中公共財政資金投入高績效或投入產出比較低的方面,據以分析各類財政支出和建設項目之間的成本與收益差異配比,進而找出并采取降低成本、提高效率的方法。
(二)實施有北部灣經濟區特色的公共資金項目管理
“他山之石,可以攻玉”,善于學習先進才能得到提高和發展。參照美國政府會計采用的基金會計模式:以專項基金作為一個會計主體,而且將預算納入會計核算中去,按照不同的業務性質把政府資金劃分成若干部分,即對特殊資金可以采用特種基金獨立的基金運行系統和會計核算系統,便于貫徹專款專用原則,有利于強化預算約束力和規范會計核算。廣西北部灣經濟區獲得了千載難逢的發展機遇,更需要加快政府職能轉變的步伐,迫切需要對政府會計進行改革。因此,引入科學先進的、適合北部灣經濟區開發建設的專項資金會計模式勢在必行。
政府財政可以從以下方面實施有北部灣經濟區特色的建設項目資金會計模式。一是財政預算中要設立南北欽防招商引資專項資金,支持引進規模大、質量優的項目到經濟區的工業園安家落戶;二是設立北部灣經濟區建設項目資金,財政支出要向關鍵性的重大基礎設施和主導產業項目傾斜,并根據資金性質、用途做好預算規劃和分類,特別要注意明確資金的使用機構,避免同一類型項目資金通過多部門、多渠道下達,造成重復浪費的情況發生;三是要健全財政支出的監督機制,保障項目建設資金專款專用,提高公共資源配制效率,完善績效評價,增加資金投入效益好和對社會發展產生正效應的項目,而對效益差且產生負效應的項目要暫停資金投入并責令整改,最終實現財政投入資金在北部灣經濟發展中使用效益的最大化目標。
(三)健全北部灣經濟區政府財務報告機制
一個層次分明、內容完善的政府財務報告制度體系,包括審計報告、財務報告、部門財務報告、基金財務報表、會計報表附注、要求披露的補充信息等部分。其中政府財務報告是分析、評價報告公共財政管理業績和財務受托責任履行情況的重要信息來源,應明確財務報告的主體選擇、內容構成、主要財務報表、編制程序和方法、審議程序和信息披露方式等基本內容。
一是健全政府會計信息披露機制。建議政府財務報告中重點單列出能夠全面披露北部灣經濟區財政運作整體狀況的相關內容,包括政府資產、負債、凈資產以及費用與收入,特別是建設專項資金使用績效等方面。還要培養和提高利益相關者對政府財務報告的關注度,保障他們的知情權和維護他們的監督權,形成北部灣經濟區政府會計信息的需求市場,讓市場需求成為完善地區政府會計監管體系的驅動力。
二是統一口徑,加強政府間會計信息可比性。國家給廣西北部灣經濟區的定位是“國際區域經濟合作區”,輻射區跨市跨省跨國。因此,應該在充分借鑒國際貨幣基金組織的《2001年財政統計手冊》和《財政透明手冊》有關賬戶體系規定的基礎上,綜合考慮不同政府間現行會計制度的差異,尋找趨同點,增強泛北部灣地區國際間政府信息比較的力度。
(四)完善公開高效和權力制衡的政府會計監管機制
政府根據批準的預算組織預算收入,嚴格控制預算支出;而年度預算收支情況必須在財政年度終了以后,經過認真細致的決算,編制出預算執行情況的年度報告,提交給立法機構審議;最后是立法機構將財政年度開始之前的收支預算與預算執行的決算情況進行對比分析,以評價政府對預算收入組織和預算支出控制的受托責任,并按規定的程序批準通過后才能解除這種責任。預算的審議批準實際上是對政府預算收支計劃的事前控制,而決算的審議和批準則屬于事后控制,這個嚴密的審批程序可以理解為對政府的一種財政監督,起到對政府財政收入組織和財政支出控制的一種法律約束和權力制衡的作用。
根據北部灣經濟區發展中遇到的實際情況,政府財政應該從以下幾方面加強公共資金的會計監管。首先,要充分借助“金財工程”這一技術平臺,對財政資金直接采取集中支付的方式,減少資金運作的中間環節,確保資金運行健康和高效;其次,建立起專項資金的信息系統和監控網絡,通過一個基礎數據庫、一個管理平臺、一套設計思想、一套業務規劃,實現建設項目預算編制、資金劃撥、國庫集中支付、收入收繳、會計核算等業務環節的協調與統一,對資金進行全過程的監督和管理;再次,嚴格規范建設資金投入的審批程序,由廣西北部灣經濟區規劃建設管理委員會、用款單位和財政部門共同形成權利高度制衡的監管機構體系;最后,建立監管建設資金運行的保障機制,進一步整合現有監管資源,采取一般性項目日常監管、關鍵性項目緊密跟蹤監管、與相關部門“聯動”重點抽查及社會監督等相結合、相補充的多樣化形式,圍繞績效最大化目標全面加強北部灣經濟區開發建設資金的管理和監督。對于資金運行中發現的不符合法律法規的行為要及時糾正和嚴肅處理,形成對建設項目進展的事前、事中、事后的全方位監督保障機制。
