一、高校貸款的現狀分析
20世紀90年代末開始,我國高等教育規模發生了持續、快速的增長。到2008年,高等教育毛入學率已達23.3%,普通高校也由1998年的1 022所發展為2008年的2 263所,在校生由1998年的341萬人增長到2008年的2 907萬人,高等教育正在由精英型向大眾型轉變。高等教育大眾化為高等學校帶來了發展的機遇,各高校為了完成國家擴大招生的任務,同時能夠在發展中占據優勢地位,產生了擴張的動力。在財政撥款和學校學雜費收入,難以滿足學校快速發展對資金需求的情況下,貸款辦學成為高校的必然選擇,解決了高校發展的資金“瓶頸”問題。《2007年中國教育藍皮書》披露,到2006年底,全國高校貸款規模在4 500億到5 000億元。其中吉林大學欠債達到30億元。假設貸款年利率按5%計算,高校每年用于支付利息的資金就高達225億到250億元左右。
據了解,廣東省高校平均負債在4億元左右,年還息負擔高達2 500萬元左右的比比皆是。廣東省委省政府在2007年一次性地償還了省屬院校用于教學部分的銀行貸款130多億元,但絕大部分高校仍處在債臺高筑、舉步維艱的窘境。在全國范圍內的高校貸款問題引發普遍關注和廣泛爭議之后,政府部門首次做出的具有實質意義的回應與對策。
貸款融資改變了高校的資本結構,存在由于債務負擔過重而影響學校正常財務支付和不能按期償還到期貸款本金和利息的風險。高校貸款在積累了資產的同時,也積累了風險。而這個風險,是貸款銀行和高校都需要認真面對的。
二、高校貸款風險的成因
近年來,銀行對高校貸款的支持力度不斷增加,促進高校規模的快速擴展,這是有目共睹的事實。然而,高校貸款過程中所出現的種種問題,以及其中所隱含的風險不能不令人擔憂。
(一)政府與高校間產權關系不清晰
從產權角度講,高校的最大投資主體是政府,財政撥款是高校經費的主要來源,事業收入也依賴于國家制定的收費標準,學校的資產自然歸國家所有。高校向銀行貸款搞基本建設,最終生成的資產亦屬國有資產,當高校過度負債而無法償還貸款時,政府作為高校的最大投資主體,將是債務的最終承擔者。因而,一些高校領導人認為高校貸款無“后顧之憂”,在選取貸款時,只考慮付息,而忽視還本,認為學校是屬于國家的,只要貸得出款,不怕還不起,最終將由國家財政來承擔。這也是造成高校貸款規模不斷擴大的根本原因。
(二)缺乏應有的監管措施
監管力度的缺乏也是貸款規模擴大的根本原因。政府作為公辦高校的出資者,對于高校大規模負債建設這樣重大的財務決策,沒有起到應有的主導和監管作用,有的地區甚至采取了適當貼息的辦法,優惠提供甚至無償劃撥土地等,為高校貸款開辟了“綠色通道”,大大激勵了高校貸款的熱情和信心,這也是貸款規模日益擴大的主要因素。進而形成比例過高的建設貸款,蘊藏著巨大的財務風險,有的甚至出現了財務危機,但政府并沒有制定相關制度界定有關責任人應該承擔的相應責任。缺乏對高校“過度負債辦學”的約束機制對高校領導的責任及績效考評制度。高校領導人為了出政績,盲目地擴大學校規模,貸款規模和風險也隨之增大。
(三)銀行對高校貸款監管相對較寬
銀行為高校貸款提供了較為寬松的條件,也是高校貸款規模過大,還款計劃難以落實的重要原因。從銀行的角度看,高等教育客戶具有穩定的現金流量,還款能力強,行業穩定,發展前景廣闊,同時政府對教育所承擔的責任決定了政府一般不會讓高校因財務危機而倒閉,持續經營比較有保障,因此高等學校相對于企業來說是個巨大的安全可靠的投資市場,銀行對高校貸款的準入條件相對寬松,基本上對高校發放信用貸款,但貸后對高校的貸款償還的監管也沒有具體措施。
(四)貸款資金使用與管理不善
我國的高等教育長期處于計劃經濟的運行模式下,習慣于無償使用資金,基本上沒有進行成本核算,預算管理嚴重弱化,無論是高校管理者,還是政府主管部門領導,一定程度上缺乏資金成本觀念和財務風險意識,對銀行貸款過大而影響學校正常財務支付和不能按期償還到期貸款本金及利息的危害性尚未引起充分重視。在貸款使用上不能嚴格按照預算來執行,盲目和隨意地開支各項費用或者挪作他用,將會出現資金的浪費或投資損失,并導致資源的不良配置,結果使設施使用率低,最終將造成本來就有限的教育資源極大的浪費。因而高校貸款資金管理不善亦成為高校貸款的風險隱患。
三、高校貸款風險的防范
(一)采取有效措施,增強自我防范意識
1.科學舉債,建立償債基金
高校作為貸款還本付息的承擔者,應當根據學校財力的承受范圍科學舉債,采取有效措施防范貸款風險,保證高校的可持續發展,學校在考慮貸款時,必須樹立風險意識和效益意識,對于貸款項目認真做好可行性研究,對貸款資金的投放時間、投放順序、投放數量進行科學設計,以保證貸款建設項目的科學性、合理性和效益性。這是防范風險的基礎。
高校的貸款主要是靠自身的信譽或以學生收費權質押作為合作條件獲取銀行的信用貸款,因此高校要牢固樹立信用觀念,按期支付利息和償還本金,以建立與銀行的長期合作關系。建立償債基金制度,即每年按一定的比例提取償債基金,為償還貸款提供靈活的現金調度和充足的資金來源,對擬定的還款計劃嚴格執行,保證如期清償債務。
2.構建監測指標、建立貸款風險預警機制
高校必須建立一個監測指標體系,該指標體系除了考察反映高校債務負擔狀況的資產負債率、債務負擔率、債務依存度和反映高校支付能力的近期支付能力、遠期支付能力等償債能力外,發展能力對于高校來說更是償還債務的長期保障。反映高校發展能力的指標主要有收入增長率、收入支出比率、凈資產回報率、凈收入比率等。
通過上述指標體系實時分析、評價并揭示高校舉債辦學中的隱性財務問題,對潛在的財務風險將起到預警預報的作用。各高校應根據自身財務狀況,建立風險評價模型與風險預警制度,合理控制貸款規模和貸款額度,降低貸款風險。
3.加強貸款資金管理、提高資金利用效益
使用貸款必須支付利息,資金成本高,并要求到期歸還,財務風險大。因此,學校在貸款資金的日常管理上應更加嚴格,切實加強管理,建立健全貸款資金使用的內部控制和項目管理責任制,提高貸款資金利用效益。根據建設計劃及投資進度,合理安排貸款資金的投放,做到精打細算,節約高效,以免造成不必要的資金閑置,減少不必要的貸款利息支出。切實加強對貸款資金的審計,著重從貸款資金使用計劃執行情況、審批手續、支出方向、使用效益、償還計劃執行情況等方面進行。通過定期審計及時發現存在的問題,做到及時調整及時處理。建立“三公開”制度,接受全校教職工的監督以及群眾、銀行、主管部門和社會有關部門的監督,充分使用公示的輿論效果,從而保證高等教育資源使用的效益。
4.開源與節流并重、增強還貸能力
高等教育經費缺乏是當今世界各國普遍存在的問題。在美國大學經費來源中,社會捐贈數額長期保持在10%的水平,而我國社會捐資占地方高校總經費的比重,多年來一直徘徊在2%左右。可建立校友檔案和跟蹤聯系制度,爭取校友及相關人員捐贈;與民辦院校合作、引進國外優質高等教育資源,以滿足社會特殊群體需求,用市場機制規避普通高校現有收費限制,拓寬收入渠道;充分利用高校人才資源及科研成果,加強與企業的聯系,鼓勵科研人員將更多的專利產品轉化為經濟優勢,建立從各方爭取科研經費的長效機制等。
在市場經濟條件下,高校作為自主辦學的實體,應當引入經營理念,講求成本管理,加強成本核算,杜絕資源浪費、奢侈的校舍內外裝修、資產閑置、公物私用、職務消費等不良現象和行為,以減少不該花的辦學費用,通過“勤儉持校”,改變教育資源配置不良、浪費現象,使有限的資金用在“刀刃”上,增強還貸能力,保障今后高等教育的良性發展。
常言道:“得控則強,失控則弱,無控則亂”。因此高校的財務收支應由學校統一管理,各項收支必須納入學校總預算和決算,確保準確反映學校整體的資金運行情況,對資金管理的關鍵崗位和薄弱環節實施稽核,對任何交易或業務,建立權責明確、界限清晰、操作性強的分層授權審批制度,以便降低錯誤或舞弊的風險。
高校要在教育市場資源和能力中占據競爭優勢,就必須構建并不斷提升核心競爭力,才能在激烈的生源競爭和就業壓力中處于優勢地位,以保持生源的穩定和增長,從而保證學校的學費收入,提升學校綜合實力,這將是高校貸款及其他風險防范的重要保障。
(二)加強貸款風險的外部監控
高校貸款風險的外部監控包括政府及教育主管部門和銀行兩方面,政府及教育主管部門作為教育服務體系的構建者和監管者,應更多地從政策導向上對高校貸款進行監控,而銀行應在實際操作中樹立風險意識,對信貸業務過程中的各種風險因素進行控制和管理。
1.政府部門應加大扶持力度,加強對高校貸款風險監控
國家對教育的投入雖逐年增加,但國家財政性教育經費占國內生產總值的比例一直沒有達到《教育法》規定的4%,不僅低于世界5.2%的平均水平,也低于發展中國家4%的平均水平。因此,各級政府應盡最大努力增加教育的財政投入,必要時可進行體制創新和政策改革,改變政府財政供給能力有限的現實,進而減輕高校的還貸壓力。
教育是一種準公共產品,政府及教育主管部門作為教育服務體系的構建者和監管者,應該根據我國高等教育未來的發展趨勢,對我國高校規模進行合理的規劃、引導、監督,并控制各高校的建設規模,以減少高校的貸款現象和貸款規模。明確落實校長及黨委經濟責任,增強學校高層管理者的經濟責任和風險意識,以避免貸款決策失誤,它是高校化解貸款風險的有效控制制度。隨著社會主義市場經濟體制的確立,現存的高等學校制度己經越來越不適應高等教育發展的需要,而解決問題的根本是要進行制度創新,建議政府逐步推動現代大學制度建設,它是防范貸款風險的制度保障。
2.銀行應加強對高校貸款風險的監控
在當前的政策環境下,銀行將高等教育客戶作為其重要的客戶群體,為減少或避免信貸資產損失,必須樹立風險意識。客觀評價業務對象的風險與收益,理性決策,加強對高校貸款的風險監控,最大限度地降低風險,增加收益。對高校基本建設投資應給予支持,對形象工程、消費性建設項目要嚴加限制。銀行應在綜合考慮高校未來經費收支增長、資金現值、事業基金中一般基金余額等因素后,通過測算歷年的非限定性凈收入結余的現值及目前可動用的資金,來確定貸款資金控制額度。
為了避免到期不能收回借款的風險,在與高校簽訂借款協議時,可附有各種保護性契約條款,以確保借款人財務狀況的穩定性和貸款人自身的安全性。保護性的契約條款可參照企業的做法簽訂標準條款,限制性條款和違約懲罰條款。對高校貸款要密切跟蹤貸款資金的流向,確保貸款按照規定的用途使用,防止挪做他用。對借款高校的財務狀況、現金流情況以及教學、各項經營活動進行檢測和分析,若發現存在潛在的風險因素,應建立并完善報告制度,及時預警,盡早防范。同時,按照擬訂的還款計劃,督促貸款高校及時還貸。
總之,適時適度的舉債解決了高校發展的資金“瓶頸”問題,為學校發展培育了后勁,甚至使其獲得良好的效益。但是貸款融資改變了高校的資本結構,存在由于債務負擔過重,而影響學校正常財務支付和不能按期償還到期貸款本金和利息的風險,一旦后續資金不能及時注入,勢必造成學校財務收支失衡,將會影響今后高校正常的教學科研及維持費用的開支,影響高校的正常發展。因此,高校舉債必須對收益能力和償債能力進行評估,高校向銀行借款的額度既要考慮學校建設和發展的需要,又要充分考慮學校財力的承受能力,同時還應進行貸后風險防范。
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