財政性科技三項費用是國家及地方各級政府從各級財政支出中安排出的、以促進科技事業發展的專項費用，是財政科技撥款的重要組成部分，主要包括新產品試制費、中間試驗費和重大科學研究項目補助費等。由于公共財政本身所固有的特點，科技預算中可能存在預算松弛。本文研究科技預算松弛的分布情況并分析其存在的原因。
關于預算松弛的研究，目前國內主要集中于企業預算松弛的研究，而對政府預算松弛的研究比較少，也沒有專門的文獻對科技預算松弛問題進行一定的研究。對此，本文在闡述預算松弛理論的基礎上，對科技三項費用的預算松弛行為（以下簡稱“科技預算松弛”）進行了初步探討。
一、預算松弛理論及原因
預算松弛是指由于預算編制人或執行人在預算編制或執行時存在的機會主義行為，在編制預算時，將預算目標確定在自己預期的能力之下，他們通常會低估收入或產能，高估成本或資源（Dunk & Nouri，1998）。在執行預算時，當他們有能力超額完成預算目標時，只按照預算目標完成；當預算不能完成時，他們就聽之任之，而不是想辦法盡量提高業績以完成預算目標。顯然，前者屬于預算責任人在預算編制過程中的利己行為，稱之為預算編制松弛；后者屬于預算責任人在預算執行過程中的機會主義行為，稱之為預算執行松弛。下面，首先從理論上闡釋預算松弛存在的主客觀原因，然后闡述預算松弛存在的經濟后果。
（一）預算松弛的影響因素
預算松弛是普遍存在的（Onsi，1973），可以說，只要存在資金計劃、調度使用的地方，就有可能存在預算松弛行為。而委托代理理論與權變理論是有效解釋預算松弛的重要理論（潘飛、程明，2007）。同時，科技經費預算屬于政府財政收支體系的重要組成部分，其預算行為也受體制、經濟和社會發展水平的影響。
首先，委托代理理論認為，委托人和代理人因各自利益目標和出發點的不同，他們會在預算制定過程中為自身利益而影響預算的具體編制與執行。因此，預算的編制與執行是雙方“博弈”的結果，是預算編制人和執行人的自利行為，這就難免產生預算松弛現象。通常，預算松弛的產生有兩個必要前提：一是信息不對稱，二是預算參與行為；信息不對稱為預算松弛提供了環境條件，參與式預算為預算松弛提供了制度基礎（萬良勇，2004）。代理理論模型證明，經理人擁有的私有信息是影響預算松弛的重要因素（Merchant，1985；Dunk，1993等）。在預算制定過程中，如果組織管理層有較高的參與程度，那么他們就會利用自己掌握的私有信息影響預算的制定（Chow et al.，1991；Young，1985 et al.）。這也就是說，如果委托與代理雙方之間存在嚴重的信息不對稱，而且代理人又參與預算的編制或執行，加上代理人缺乏應有的道德約束，就很容易出現代理人利用信息優勢和管理權限來操縱和調控預算的編制和執行，以實現預算松弛目的的情況。可見預算松弛本質上屬于代理問題，只要存在委托代理關系，就可能產生預算松弛行為。
其次，權變理論認為，由于外部環境的不確定性和組織成長周期的不同，組織預算需要一定程度的彈性以便有效適應環境的變化，這時存在一定幅度的預算松弛是必要的。因為預算松弛可以作為一種緩沖資源，可以緩解預算責任人的心理壓力，給予他們一定的預算編制和執行自由度，可以使他們從容面對風險，最終完成目標計劃（馬新智、鄭石橋，2009）。克倫（Kren，1990）研究發現，當組織面臨較高外部環境不確定性時，往往難以區分“有意”和“無意”的預算松弛（Kren，1988）。此外，有學者提出任務不確定性也是導致預算松弛的重要原因之一，他們的實證檢驗結果認為，預算松弛程度與任務的不確定性呈顯著的正相關關系（Hirst & Yetton，1999 et al.）。
最后，我國政府預算管理受計劃經濟體制影響比較大，還存在很多需要完善的地方，其表現：在預算編制環節，年度預算不僅缺乏前瞻性和預見性，而且還難以從經濟周期性變化的角度較準確地預測經濟運行態勢，不利于政府對經濟進行逆周期調節；預測的方法較單一，增量測算法精確性較低；“留有余地”編制原則的普遍施行。在預算執行階段，存在指令性計劃與政績考核、經常性制度改革和政策調整等情況，同時預算的核算、審核和監督也不得力。這些都影響了預算的編制和執行，故預算松弛無法避免，只是預算松弛程度存在差異而已。
可見，總體上來說，預算松弛應該是中性概念。如果是由代理問題導致，則是對組織有害的行為；如果是應對環境變動的組織松弛手段，則是有益行為。
（二）預算松弛的經濟后果
國外許多學者（Onsi，1973；Dunk，1993，1997 et al.）認為，預算松弛會增加組織的內部成本、侵蝕組織的資源和降低組織效率等，甚至還容易使組織成員滋生腐敗行為。比如，偏好預算松弛的責任人更易提出虛假的、容易實現的預算收支目標，以便完成任務和獲得獎賞；而那些誠實者，雖然踏踏實實地工作，也付出了不少努力，但難以體現出業績，甚至還會受到懲處。
喬・庫珀和沃勒（Chow，Cooper ＆Waller；1988）除了分析預算編制中的松弛之外，還分析了預算責任人在預算執行中的兩種行為：一是當他能完成預算時，僅按照預算完成，不超過預算；二是當預算不能完成時，不是想辦法盡量提高業績，而是聽之任之。這兩種行為都是在預算執行中沒有付出全部努力，可以稱為預算執行中的松弛。
從以上對預算松弛的影響因素分析中可以看出，委托代理理論與權變理論都在一定程度上較合理地解釋組織的預算松弛行為。從總體上來說，預算松弛是一個中性的概念，如果預算松弛是由委托代理理論所致，則該預算松弛是一個有害行為，這是因為代理人通過預算操縱，制定自己容易實現的預算目標，該目標通常低于期望水平。若預算松弛是由權變理論所致，則該行為是應對環境不確定性的組織松弛手段，是一種有益行為。可見預算松弛行為具有雙重性質。此外，由于我國政府預算管理體制還不完善，如果預算編制人或執行人違法違紀、缺乏職業道德，則預算松弛是一個危害很大的行為，因為政府預算是國家宏觀調控的一種手段，預算編制和執行的優劣是政府經濟正常運行的“檢測器”。
二、新疆科技預算編制松弛分析
（一）新疆科技經費概況①
20世紀90年代以來，我國全社會研發投入呈逐年增長的趨勢，研發經費占GDP的比重也不斷上升。1996―2008年間，我國全社會研發經費投入占GDP的比重由1996年的0.6%上升至2008年的1.52%，投入力度居發展中國家之首，與科技發達國家之間的差距正逐步縮小。② 我們以新疆為例，其科技經費呈現出以下規律（詳見表1）：科技經費逐年增加，雖然增長幅度變化不一，但近幾年都保持了較高的增長率；科技經費占當年財政支出的比重基本保持在0.62%左右，只有2001年和2002年低于0.6%；科技經費占當年GDP的比重呈階段性特征，1999―2001年的比重為0.085%左右，2002―2003年上升至0.12%左右，2005―2006年上升至0.14%左右。從以上數據可以看出，新疆科技經費占當年新疆GDP的比重與全國研發經費占全國GDP的比重的增長趨勢基本相似，但新疆的比例比較低，沒有達到全國的平均水平，這也說明新疆對科技經費投入的力度不足。
（二）科技預算編制松弛的計量
關于預算松弛的量度，由于數據類型不同，量度方法也不同。一般來說，計量預算松弛的數據主要有三種來源：一是實驗數據，二是問卷調查數據，三是公開數據。在實驗數據的情形下，預算松弛是預期業績水平與預算水平之差；在問卷調查的情形下，預算松弛根據多個項目的李克特（Likert）量度確定，經典的量度方法是鄧克（Dunk，1993）的方法；在公開數據的情形下，有三種計量方法：一是將預算數同行業水平相比，二是將預算數同本單位過去的水平相比，三是將預算數據同本單位實際數相比。然而，國內外至今尚未形成經典方法，仍處于探索之中（潘飛、程明，2007）。
科技經費預算是一種政府預算，從嚴格意義上來說，它不是以單個組織單位為對象編制的預算，而是一種政府行為，政府是預算責任人。從這個意義上來說，科技預算松弛是政府編制科技預算時，將預算確定在自己預期的能力之下，在完成某項預算任務時，有意低估收入，高估成本。如果將以組織單位為預算責任人的預算松弛稱為微觀預算松弛的話，科技預算松弛是以政府為責任人的預算松弛，是一種宏觀預算松弛。關于科技經費預算松弛的計量并沒有文獻討論過這個問題。筆者認為，可以借鑒微觀預算松弛中公開數據的方法來量度宏觀預算松弛。有兩種方法可以選擇：一是與當期實際支出比，二是與過去幾年的實際支出比。上述兩種方法的計算公式如（1）－（3）所示，公式（1）－（2）是與當期的實際比，公式（3）是與過去幾年的實際比。本文采用與當期實際支出比的方法來量度科技預算松弛。
預算支出編制松弛＝（支出預算數－支出決算數）/支出決算數 （1）
預算支出執行松弛＝（12月份實際支出數－前11個月支出平均數）/前11個月支出平均數 （2）
預算支出編制松弛＝（支出預算數－前3年決算支出平均數）/支出決算數 （3）
本文選取新疆1999―2006年度數據，具體數據來自《新疆財政年鑒》和《新疆統計年鑒》，并對以上數據進行了手工整理。由于采用的是年度數據，故本文只研究預算編制松弛，并選取公式（1）作為科技預算松弛量度的方法。
（三）新疆科技預算松弛的分布情況
從表2可以看出，雖然每年科技經費的預算數和決算數都在增加，但每年的預算數都大于決算數，這說明每年年末科技經費還有一定的剩余，沒有出現將預算額度用完或“超支”的情況。存在著預算松弛且各年預算編制松弛的程度范圍在0.26%～26.24%之間，變化趨勢時高時低；除2001年度的預算松弛程度達26.24%外，其他各年度都低于10%（如圖1所示）。此外，因各年度的預算數都大于決算數，故每年的預算松弛都大于0。
（四）新疆科技預算松弛的原因
科技預算編制松弛產生的原因，主要由委托代理理論來解釋，即科技預算編制松弛主要是由人為因素故意制造的。理由如下：第一，如果是由于環境變動而使預算與決算不一致，預算數與決算數之間的差異關系應該符合正態分布，有的情形下是預算大于決算，有的情形下是決算大于預算。而新疆科技預算均為預算數大于決算數，這種系統性的誤差不能歸結為環境的變動性。況且，各級政府預算中都包含著財政后備（預備費、預算周轉金）用于預算執行過程中難以預見的特殊開支和財政周轉，在各項目的預算中沒有必要再著重考慮意外因素。因此，環境變動不應該是形成科技預算松弛的主要原因。第二，如果是預算技術水平問題，為什么總是出現偏向性的差異，即科技經費總是預算數大于決算數。與其說是預算技術水平不高，不如說是操縱性的預算技術水平較高，只有這樣才能出現偏向性的差異。況且，如果真是預算技術問題，為什么連年如此，還不想辦法來提高預算技術水平呢？所以，預算技術水平不應該是形成科技預算松弛的主要原因。第三，政府預算在編制預算過程中存在嚴重的人為科技經費調度和支配行為，預算編制的機會主義行為是科技預算松弛的主要原因。
三、研究結論及啟示
根據新疆1999―2006年科技預算的統計分析，新疆科技經費預算松弛分布面很廣，且預算松弛程度比較高。科技經費預算松弛的產生原因可能有三個：第一，環境變動性較大，從而使得預算與實際差別較大，這可以歸結為組織松弛理論；第二，預算管理水平不高，從而編制的預算與實際相差較大，這是預算技術問題；第三，人為因素，故意制造預算松弛，這可以歸結為委托代理理論。在上述三種原因中，環境變動性和預算技術不是主要原因，人為因素而故意制造預算松弛是主要原因。上述發現告訴我們，我國政府的科技預算制度還存在一些弊端，包括預算節支的處理權限、預算編制方法及人大對預算的監督等，正是由于這些弊端的存在，使得政府預算的機會主義行為得以實現。因此，還需要進一步完善政府預算體制，加大預算管理的核算、審核與執行力度；細化政府收支的管理規范，增強預算執行能力；強化《預算法》的嚴肅性和權威性。
