一、引言
2011年7月8日，國(guó)家審計(jì)署劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上作了題為“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”的重要講話，他提出：“審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國(guó)家治理的重要組成部分。國(guó)家審計(jì)應(yīng)在國(guó)家治理中發(fā)揮重要作用。” 國(guó)家審計(jì)對(duì)于國(guó)家治理至關(guān)重要，是國(guó)家治理的一個(gè)有效工具，是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為；另一方面，國(guó)家治理需要國(guó)家審計(jì)，國(guó)家治理為國(guó)家審計(jì)指明發(fā)展方向。
“治理”有管理、統(tǒng)治之義。任何組織都需要治理，并建立有效的治理機(jī)構(gòu)，國(guó)家作為一個(gè)龐大且復(fù)雜的組織，同樣離不開(kāi)治理。國(guó)家治理是指國(guó)家機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，通過(guò)一定的制度安排和體制設(shè)置，協(xié)同市場(chǎng)和公民共同管理社會(huì)公共事務(wù)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧發(fā)展的過(guò)程。其實(shí)質(zhì)是通過(guò)配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和服務(wù)，確保國(guó)家安全，捍衛(wèi)國(guó)家利益，維護(hù)人民的利益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。
審計(jì)因受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任而存在，國(guó)家審計(jì)由國(guó)家治理的需要而產(chǎn)生，而國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的內(nèi)在動(dòng)因也是基于公共受托責(zé)任（如圖1所示）；同時(shí)國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮著重要的作用。例如提高政府的透明度、防止貪污腐敗、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等。本文從“三公消費(fèi)”的公開(kāi)來(lái)論述國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中所起的作用，探討國(guó)家審計(jì)的重要性，并對(duì)國(guó)家審計(jì)的發(fā)展作一展望。
二、“三公消費(fèi)”需要審計(jì)
“三公消費(fèi)”，又稱三公經(jīng)費(fèi)，是指政府部門人員因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)產(chǎn)生的消費(fèi)。隨著公眾意識(shí)的增強(qiáng)，公眾要求監(jiān)督政府支出的呼聲逐漸高漲，而近兩年，利用互聯(lián)網(wǎng)和微博的迅速發(fā)展，政府也逐步在實(shí)行信息公開(kāi)化。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求中央部門在6月全國(guó)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)中央財(cái)政決算后，公開(kāi)2010年三公經(jīng)費(fèi)決算支出和2011年三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出。
然而，從目前“三公消費(fèi)”的公開(kāi)情況來(lái)看，信息公開(kāi)似乎并未落到實(shí)處，而更像是在走過(guò)場(chǎng)。首先，“三公消費(fèi)”的公開(kāi)僅僅停留在曬賬單的階段上；其次，公開(kāi)的“三公消費(fèi)”數(shù)據(jù)是否真實(shí)和準(zhǔn)確，我們無(wú)從得知；最后，公開(kāi)的“三公消費(fèi)”只是一個(gè)匯總的數(shù)據(jù)，對(duì)于資金具體花在哪些項(xiàng)目上，相關(guān)部門并未進(jìn)行分析和說(shuō)明。
“三公消費(fèi)”對(duì)公眾曬出的賬單，就如同上市公司對(duì)市場(chǎng)公開(kāi)未經(jīng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的不知真?zhèn)蔚呢?cái)務(wù)報(bào)表一樣。對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，這筆賬單并不明了，因?yàn)榇蠖鄶?shù)部門只是交代幾個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)，既沒(méi)有解釋哪些消費(fèi)項(xiàng)目屬于三公消費(fèi)，也沒(méi)有對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行具體項(xiàng)目的劃分。
“三公消費(fèi)”的公開(kāi)只是一個(gè)開(kāi)始，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、質(zhì)詢權(quán)的實(shí)現(xiàn)必須依托于國(guó)家審計(jì)程序的執(zhí)行。依據(jù)代理理論，社會(huì)公眾作為委托人將公共資源配置權(quán)委托給了政府主管部門，接著執(zhí)行機(jī)關(guān)接受主管部門的授權(quán)來(lái)行使這一部分權(quán)利，委托代理關(guān)系的形成，也是多數(shù)人權(quán)利交由少數(shù)人進(jìn)行組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的過(guò)程。但是，由于委托人與代理人之間存在的信息不對(duì)稱及相關(guān)制度的不健全，公眾無(wú)法直接有效地對(duì)權(quán)利的行使進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，這樣，委托人和代理人之間產(chǎn)生了矛盾。
2011年11月21日，國(guó)務(wù)院法制辦公室公布《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》，明確機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支出、資產(chǎn)配置和服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)的原則。盡管相關(guān)原則已公布，但本文認(rèn)為，為了反腐倡廉，從而更好地進(jìn)行國(guó)家治理，需要對(duì)“三公消費(fèi)”進(jìn)行審計(jì)，同時(shí)，審計(jì)部門需要對(duì)中央部門“三公消費(fèi)”的預(yù)算執(zhí)行情況及“三公消費(fèi)”的合法性和合規(guī)性發(fā)表獨(dú)立的審計(jì)意見(jiàn)，將審計(jì)結(jié)果對(duì)外公開(kāi)。
三、國(guó)家治理視角下國(guó)家審計(jì)的作用
在國(guó)家治理視角下，國(guó)家審計(jì)通過(guò)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和公告，揭露違法違規(guī)問(wèn)題和規(guī)范權(quán)力行為，揭示和反映體制、機(jī)制、制度方面的問(wèn)題，維護(hù)和推動(dòng)完善民主法治。我國(guó)現(xiàn)行政府信息不公開(kāi)的機(jī)制與腐敗有密切的關(guān)系。由于我國(guó)政府及政府工作人員在行使權(quán)力時(shí)，信息不公開(kāi)、工作也不透明，公眾難以得到與政府有關(guān)的信息，這就為“權(quán)力尋租”創(chuàng)造了條件。這種治理機(jī)制帶來(lái)的問(wèn)題是破壞了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，也阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。腐敗表現(xiàn)為濫用公權(quán)謀私利，是國(guó)家治理中最嚴(yán)重的威脅。作為國(guó)家治理的重要手段和組成部分，國(guó)家審計(jì)在反腐倡廉建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。
（一）國(guó)家審計(jì)發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用
按權(quán)力職責(zé)劃分，國(guó)家治理系統(tǒng)包括決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)，這三者緊密聯(lián)系，相互制衡，相互作用。國(guó)家審計(jì)是監(jiān)督系統(tǒng)中最重要的組成部分，對(duì)決策系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督和揭示，最大地發(fā)揮著免疫系統(tǒng)的功效。國(guó)家審計(jì)對(duì)中央政府及各個(gè)部門的財(cái)政收支情況、預(yù)算決算情況，大型國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，糾錯(cuò)查弊，結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與績(jī)效審計(jì)，不斷提高國(guó)家資金的使用效率，確保資金使用獲得預(yù)期的效果，對(duì)于貪污腐敗問(wèn)題予以堅(jiān)決打擊并逐級(jí)問(wèn)責(zé)，促進(jìn)了國(guó)家治理大系統(tǒng)有效的動(dòng)態(tài)反饋。“三公消費(fèi)”只有經(jīng)過(guò)審計(jì)，國(guó)家資金使用的合法性和合規(guī)性才能得到合理保證。
（二）國(guó)家審計(jì)發(fā)揮著重要的預(yù)警作用
國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的工具。國(guó)家審計(jì)的基本職能是監(jiān)督和評(píng)價(jià)，在國(guó)家治理過(guò)程中，國(guó)家審計(jì)主要是監(jiān)控政府活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，包括風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)策略的確定、對(duì)新風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境、策略以及相應(yīng)控制措施的進(jìn)一步監(jiān)控等。國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理過(guò)程中的預(yù)警作用，可以幫助國(guó)家建立起一套及時(shí)感知的預(yù)警處理系統(tǒng)。本文認(rèn)為可以分為微觀層面、中觀層面和宏觀層面的預(yù)警處理系統(tǒng)，確保風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)監(jiān)控和排除，從而提升國(guó)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力，這對(duì)于維護(hù)國(guó)家金融安全、保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和維持社會(huì)穩(wěn)定至關(guān)重要。拿 “三公消費(fèi)”來(lái)說(shuō)，國(guó)家審計(jì)的預(yù)警作用則體現(xiàn)在由“三公消費(fèi)”帶來(lái)的財(cái)政壓力及應(yīng)對(duì)辦法等問(wèn)題上，國(guó)家審計(jì)需要核實(shí)“三公消費(fèi)”的預(yù)算完成情況，審計(jì)“三公消費(fèi)”中是否存在鋪張浪費(fèi)，科學(xué)評(píng)價(jià)“三公消費(fèi)”的績(jī)效問(wèn)題，并提出審計(jì)意見(jiàn)及建議，避免財(cái)政浪費(fèi)。
（三）國(guó)家審計(jì)發(fā)揮著重要的警示威懾作用
國(guó)家審計(jì)通過(guò)審計(jì)結(jié)果公告發(fā)揮重要的警示作用。審計(jì)是一項(xiàng)管理工作，通過(guò)審計(jì)公告與問(wèn)責(zé)制度產(chǎn)生警示與威懾作用。審計(jì)工作需結(jié)合行政問(wèn)責(zé)與績(jī)效問(wèn)責(zé)展開(kāi)，提升問(wèn)責(zé)機(jī)制地位，以增強(qiáng)審計(jì)的效力。在“三公消費(fèi)”審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)、貪污腐敗問(wèn)題，國(guó)家審計(jì)應(yīng)通過(guò)問(wèn)責(zé)制度及審計(jì)公告制度，對(duì)相關(guān)部門及人員起到威懾作用。
四、國(guó)家審計(jì)的發(fā)展與展望
（一）國(guó)家審計(jì)應(yīng)保證應(yīng)有的獨(dú)立性和較強(qiáng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)
國(guó)家審計(jì)必須保證獨(dú)立性。獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂，為了更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)作為“免疫系統(tǒng)”的各項(xiàng)功能，審計(jì)人員保持應(yīng)有的獨(dú)立性至關(guān)重要。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)是審計(jì)部門行使國(guó)家賦予的權(quán)力，對(duì)有關(guān)國(guó)家治理的方方面面進(jìn)行審計(jì)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、民生等眾多重大方面。因此，國(guó)家審計(jì)人員還應(yīng)不斷提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證審計(jì)工作的質(zhì)量。
（二）國(guó)家審計(jì)應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和績(jī)效審計(jì)展開(kāi)
國(guó)家審計(jì)的順利開(kāi)展，需要探索方法的多元化和實(shí)現(xiàn)路徑的多樣化。國(guó)家審計(jì)結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和績(jī)效審計(jì)，能夠提高審計(jì)效率，節(jié)約資源。國(guó)家審計(jì)主體基于公共受托責(zé)任，對(duì)政府公共資源的利用情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，并將結(jié)果報(bào)告給公眾，讓公民監(jiān)督政府行為和政府履行責(zé)任情況。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)通過(guò)廣泛開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，監(jiān)督受托經(jīng)營(yíng)（管理）者是否合理地行使人民賦予的權(quán)力，對(duì)異常情況及時(shí)處理及問(wèn)責(zé)；通過(guò)結(jié)合績(jī)效審計(jì)來(lái)提高國(guó)家資金的使用效率和效益。
（三）國(guó)家審計(jì)可拓寬審計(jì)公告渠道，提高審計(jì)工作的透明度
審計(jì)工作透明度并不是一個(gè)理論問(wèn)題，而是工作程序問(wèn)題。多年以來(lái)，社會(huì)公眾無(wú)從得知公共財(cái)政開(kāi)支的多少，這主要是由政府機(jī)關(guān)部門的工作不透明、信息不公開(kāi)導(dǎo)致的。國(guó)家審計(jì)卻可以改變這種現(xiàn)狀，社會(huì)公眾可以通過(guò)審計(jì)部門的審計(jì)公告來(lái)行使監(jiān)督權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，參與到國(guó)家治理中來(lái)。審計(jì)部門可以考慮拓寬審計(jì)公告渠道，通過(guò)但不局限于互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙等媒介，建立審計(jì)公告體系，包括審計(jì)計(jì)劃公告、審計(jì)結(jié)果公告和審計(jì)整改公告。通過(guò)審計(jì)公告體系，鼓勵(lì)公眾參與到政府工作中來(lái)，及時(shí)了解審計(jì)項(xiàng)目的進(jìn)展，對(duì)審計(jì)工作提出建議，通過(guò)這種方式，審計(jì)工作的透明度將大大提高。
