一、引言
隨著教育改革的深入，我國高校財務管理內容也已不局限于單純地對財政撥款進行核算管理，大部分院校經營性資產比例逐年提高，財務管理難度和風險也在增加。但高校財務管理模式改革較緩，學校對財務的戰略重視程度不足，長此以往將嚴重影響高教事業的可持續穩定發展。現階段我國高校的財務管理體制主要包括兩種：規模較大的高校由副校長分管財務和其他部分工作，規模較小的高校則由校長直接管理財務和其他部分工作。這種管理模式在實踐中的負面作用是學校宏觀財務管理和財務控制工作不到位。作為分管財務工作的校長或副校長大多為非財務或經濟專業管理人才，對財務工作的理解程度有限，對財務風險認識不足，很難從學校層面重視財務工作。筆者認為，現行管理體制隨著高校業務的擴大已不能完全適應高校的進一步發展，財務工作必將作為戰略工作來重視，高校對財務工作的重要性也需要重新認識，財務機制的改革迫在眉睫。根據教育部出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（下稱“《綱要》”）及《高等學校財務制度（征求意見稿）》，為了完善教育經費監管機構職能、提升經費使用和資產管理水平，完善教育體制改革，將在高等學校由試行到逐步推行總會計師制度，筆者探討了有效實施總會計師制度的途徑，以期對實際工作提供較強的理論支持，促進教育事業的穩定持續發展。
二、高校總會計師制度作用
（一）宏觀管理作用 （1）實施總會計師制度是國家對高等教育事業改革的要求。我國高等教育經過多年發展，規模迅速擴大，各高校自主管理成熟化程度大大提高，國家對其也由直接管理向間接指導逐步轉化。根據教育部《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》的要求，將深化教育體制改革，推進政校分開、管辦分離，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間的新型關系；并按照國家法律法規和宏觀政策，自主制定學校規劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用學校財產和經費等。這就要求建立完善的相關管理制度，以提供監督和管理依據，并引導高校健全管理體制，為高教事業的更高層次發展提供基礎保障。現階段，我國高等院校仍以國家各級教育主管部門指導為主，實施經濟干預制度，各重大經濟事項實行嚴格審批、層層把關，政府在整個過程中承擔了相當大的決策風險，而各級政府由于管理院校較多，微觀了解有限，容易形成千校一面，不利于各院校的特色發展。隨著改革的深化，高等院校的自主管理權將逐漸擴大，實施總會計師專門人才負責制度，正確履行各項經濟管理職能，是高校自主管理下持續發展的必然要求，是國家從直接管理轉為監督為主的改革要求，是教育事業特色化發展的經濟基礎保障。（2）實施總會計師制度是對國家投資資金高效使用的制度保證，是對納稅人權利的維護和負責，是節約辦學的有力支持。我國的公辦高等教育主體在以后相當長時期內仍然是全民所有制的公益性事業單位，其經費來源仍以政府投入為主，自籌為輔。從舉辦者（政府）角度出發，希望所投資金能夠有效使用，充分發揮經濟效益，以最小的投入達到或超越預期效果。而使用者則沖動性較強，從大量國企倒閉的經驗中我們也可以看出，資金的使用者成本控制較差，甚至不乏存在大量低效的面子工程、政績工程。實行總會計師連帶責任后，通過追責制度可大大降低資金鋪張浪費的幾率，在進行預算時，總會計師也可從財務角度分析資金的使用效果，在具體運作中從學校宏觀面協調各部門關系，監督資金使用，保證國家資金能夠切實提高教學和科研水平，促進教育事業穩定發展，維護納稅人權益。（3）實施總會計師制度是降低國家監控成本、提高管理效果的有力手段。我國政府部門為了強化教育資金管理，維護財經制度，通過財政、教育、審計等部門進行多級管理、多級監督，并在具體監督執行中大量甚至重復聘請第三方機構實行外部監督和審計，努力減少職務經濟犯罪，控制教育成本，維護國有資產安全，整個過程，可謂煞費苦心。為了提高高校資金管理和運行水平，實行內部管理和外部監督相結合，強化資金在使用和管理中的安全性，國家相繼在《總會計師條例》、《高等學校財務制度》、《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》及《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》等文件和制度中三令五申要求具備條件的高校設置總會計師崗位，協助校長全面領導學校的財務工作。根據《綱要》“公辦高等學校總會計師由政府委派。加強經費使用監督，強化重大項目建設和經費使用全過程審計，確保經費使用規范、安全、有效”這一制度，總會計師代表的是政府和國家利益，工作內容不局限于資金管理，而是擴充到對經濟事項的審計和監督，體現了國家對教育主體單位內部管理和外部監督結合的一致性，通過制度設計大大降低了國家宏觀監控成本，保證了經濟安全。
（二）微觀管理作用 （1）實施總會計師制度是高校擴張后健全專業化管理領導隊伍的必然選擇，是健全高校管理體制、實施專業化管理的必然。我國高等學校經過多年發展，其資產規模和年可使用資金數量較大，職工人數和在校生數量較多。據對陜西省2009年具有本科招生資格的32所公辦高校進行統計，除升格較晚的商洛學院、安康學院和西安音樂學院、西安美術學院等藝術類院校外，學生人數均超過一萬人，教職工人數均超過或接近一千人，年可使用資金達上億元人民幣，其中西安交通大學、西北農林科技大學、陜西師范大學、西安電子科技大學、長安大學、西北大學等幾所“211工程”重點大學學生人數均超過兩萬五千人，教職工人數均超過2400人，年可使用資金在2億元人民幣以上。如何對學校龐大的資金和各類資產進行有效管理，并使國有資產持續增長、不流失，保證教學和科研的優良環境，是對高校高層管理人員的重大挑戰。現階段，大多高校是由一名副校長或校長直接負責財務工作，而任職者多為學術性人才，并身兼數職，并非財務管理專業人員，很難保證財務工作的高效運行。在此方面，可以借鑒公司制企業管理模式，由相關具有豐富經驗的高素質專業人才協助校長管理財務工作，充當高校這一事業組織的CFO，健全專業化管理團隊，優化領導班子，避免出現重大經濟決策失誤和經濟管理漏洞，提升高校的經濟管理水平，確保我國高校事業的長期發展。（2）實施總會計師制度是辦學體制多樣化的保證，是高校經濟管理工作多元化的要求。根據《綱要》第四十二條及五十七條，在進行辦學體制改革時，將加大行業、企業辦學力量的投入，引導社會資金以多種形式進入教學領域，并提出要推進高校后勤社會化改革。另隨著高教體制改革的深化和發展，科技轉化為生產力或科研與生產力相結合等工作的推進，校辦產業、校企聯合等的蓬勃發展，高校經濟管理工作的范疇大大拓寬，難度也大大增加。高校的經濟管理工作從內容的相似性上可分為：一是教學、科研方面的經濟管理，該部分是學校的主體工作，主要為合理分配資金，保證重點項目建設，維持日常運轉，提高辦學質量；二是后勤服務經濟管理工作，是教學科研工作順利開展的基礎保證，在學校的擴張期占據了資金支出的絕大部分，包括各種設備的購置、教學設施的建設和維護、教職工生活的后期服務等等，由于我國高校在近年來進行大幅擴張，這部分支出對學校資金風險影響較大；三是資金的籌集，包括國家財政撥款和自籌資金兩部分，自籌資金的來源決定了資金使用成本的大小；四是校辦產業和對外投資的管理，該部分近年來發展較快。對這些多元化的經濟工作如何進行有效的管理，是高校體制改革面臨的重要挑戰，也是高校管理的一個薄弱環節，設置總會計師崗位后由其代表學校對企業進行財務監控，維護國有資產的保值增值，提高校辦產業的經濟效益，以更好地為高校教學服務。近年來，我國高校在經濟管理方面付出的教訓太多太大：高校的盲目擴張形成大量的貸款難以償還，負債率過高；高校對校辦產業和對外投資的管理失誤造成大量資金浪費，甚至相關企業破產倒閉，如云大科技的破產退市；高校教師收入分配制度的不合理，直接影響了教學和科研積極性等等。因此，讓具有高素質復合型能力的總會計師參與學校的管理，協助校長進行科學決策就顯得十分必要。（3）實施總會計師制度是強化財務管理、降低財務風險、提高資金效益的需要，是提升經費費用和資產管理水平的需要。《綱要》出臺總會計師制度的初衷之一，是由于公辦高校資產負債率過高，貸款風險太大，資金使用效益較低等。長期以來，高等院校的資金使用流程往往為定項目后直接融資、投資，大多沒有進行充分的論證分析，缺乏從資金使用效果上進行科學評價，對財務風險沒有充分認識，財務部門儼然成為出納科。學校作為一個獨立的法人組織，服務社會的同時也要追求成本控制，并從長期穩定發展方面進行資金籌集及使用規劃，合理配置資源。實行總會計師制度后，要求總會計師從學校的可持續發展出發，參與制定學校各項經濟規劃和重大決策，提高經濟效益，從全局把握學校資源的綜合配置，真正做到增收節支，維護國家利益和全民利益。
三、高校總會計師制度有效性分析
（一）定位準確權責適當，合理重整組織結構根據《綱要》中“公辦高等學校總會計師由政府委派”以及《總會計師條例》中“總會計師單位行政領導成員，協助單位主要行政領導人工作，直接對單位主要行政領導人負責”等相關規定，高校總會計師是受政府委派的高校行政領導人員，一方面代表國家及政府對高校實施外部財務監控，以規范和約束高校的經濟行為，最大限度地保障全民利益。另一方面，總會計師作為高校的高層管理人員，主導單位的財務運行系統，參與本單位的重大經營決策，對財務戰略和資源管理、理財以及控制負責，是高校持續發展的穩定器。設置總會計師后，高校的組織結構圖及職能定位可參見（圖1）。總會計師由政府委派，對主管部門和校長負責，上行關系一方面接受教育及人事等上級部門指導、監督，并向其進行匯報工作，另一方面接受校長的直接領導。下行直接管理部門包括財務、固定資產管理等處室，也可將后勤、基建等使用資金較大、影響范圍較廣的國有資產維護和建設部門劃為其管理，以便更好的規劃高校經濟工作，有效配置資源，保證學校的資金和國有資產安全。橫向上主要協調與上級管理部門、校長、書記、副校長及相關二級部門負責人等的關系。對于高校總會計師而言，高校并非以盈利為目的，但依然要強調辦學效益，對資金使用要精打細算，并以教學科研為中心，按照教學規律辦事，提高對社會服務效益。
（二）以制度作為推行保障，徹實有效實施總會計師制度 從1990年12月31日國務院發布實施《總會計師條例》至今，我國高等學校中建立總會計師制度的寥寥無幾，對資金管理及財務風險的防范工作并未作為戰略和重點工作來做，資金使用效率較低，經費使用未形成有效評價監督體系，以至于多數高校形成巨額不良貸款，嚴重影響了高等教育事業的長期穩定發展。徹實實施總會計師制度，一方面需要從上至下，從教育主管部門到教育主體單位充分認識實行該制度的必要性和緊迫性，充分認識總會計師制度對學校長期發展的推動作用和保障作用，從思想上高度重視，作為學校體制改革的重點來抓。另一方面，需要相關部門建立或完善相關制度，保證總會計師制度有效推行，并為具體實施提供有價值的參考意見，這些制度包括國家財政部門相關法規和教育管理部門的指導性規章以及各高校具體的實施辦法，重點是對《會計法》、《總會計師條例》、《高等學校財務制度》等進行修訂，充分體現企業與事業單位管理并重，結合國情發展，與時俱進，推動高校會計制度的完善與發展，促進高校經濟環境的建設。為了防止具體推行中流于形式，在制度的制定中應明確總會計師的地位和權限，避免總會計師成為新的“財務處長”，停留在執行層面，應以規章制度的形式明確職責、保障推行，以制度保障權利，推進財務管理體制的改革和完善。
（三）保證總會計師獨立性，促進會計信息質量建設 總會計師的工作內容包括財務內控機制的建設、重大財務事項的監管、會計業務的總體控制等等，并按照財經制度要求參與相關財務部門管理人員及工作人員的聘任。總會計師的工作職責決定了總會計師在處理工作時必須保持一定程度的獨立性，做到客觀、公正、公允、獨立判斷，以保證會計信息質量及經濟監督的有效性。要保證總會計師的獨立性，總會計師的任命權及直接管理權應歸高校的所有者，即按照相關制度高校的總會計師應由高校主管單位進行委派和監督管理，由高校內部委員會或職工代表大會議進行履職評議，并接受校長的直接領導，如此才能保證總會計師履行職責的獨立性，徹實維護國家、教師及出資人的利益平衡。另外，在職位設置上，不再設置與總會計師相重疊的副校長，并避免設置副總會計師。根據我國企業改革的經驗教訓，職位重疊，容易導致職責不清，權限不明，發揮不了應有的作用，而副總會計師既不是行政領導成員，進不了決策層，也不是財務部門負責人，處于上下兩難位置，造成人才浪費，甚至產生權利爭奪矛盾，對高校的發展產生不利影響。
（四）選才優才才能保障，適才才能發展 總會計師在高校的決策和管理中擔負著極其重要的責任，是單位主要管理人員，承擔著經濟預測、決策、控制、分析等工作，能否有效履行這些職能一方面需外部制度作為保障，另一方面還需自身素質作為基礎，要求能夠高瞻遠矚，胸懷全局、運籌于帷幄之中，決勝于千里之外。關于總會計師的素質能力主要包括：（1）道德素養。作為一名高層管理人員，必須具有良好的道德素質，明禮誠信、不謀私利、謙虛謹慎、實事求是、關心群眾，嚴格遵守國家的法律法規，能夠正確處理好國家、學校和職工利益，能夠維護國有資產安全性，并嚴于律己，公正廉潔。（2）專業素質。要求其具有較高專業水平，熟悉相關業務流程，具有會計、稅法、經濟學、管理學、法律、財政金融、戰略規劃等相關專業知識并能結合實際靈活運用。（3）操作能力。具有較強的分析、判斷與決策能力，組織、指揮與控制能力，溝通和協調能力等。對于總會計師隊伍的建設，可以資格認證制度的形式促進職業化發展，發揮中國總會計師協會的行業管理職能，完善總會計師師認證及行業準入、繼續教育等相關制度，培養和選拔適合高校發展的職業總會計師人才，將政府委派和外部管理有機結合，充分吸引合適的優秀人才。
（五）放權與監督并重，規范總會計師制度總會計師作為經濟工作的總負責人和財務工程的實施者，為了保證其能夠有效履行職責，必須享有較廣的實施權力和監督、懲罰與制止權，但也須做好權力制約工作，防止權力過大或濫用權力。對于總會計師，如上文組織結構圖，其由政府委派，接受教育主管部門和校長的雙重領導與監督，工作方法和結果也受校內審計監察部門的審查和監督。根據《綱要》要求，總會計師實行政府委派，在實施時也可建立定期輪換機制，根據一定時期的工作業績，將合格的總會計師在各高校甚至跨行業進行輪換，防止群體犯罪，降低協同違法幾率，也有利于提高總會計師工作能力，提高資源配置能力。在制度設計中，也可考慮讓其定期向教職工匯報工作，接受全體教職工的監督，為政府、校長和全體職工負責，為學校長期穩定發展服務。另外，建立總會計師行業協會督察機制，加強會計事務所外部監督，以社會的力量促進總會計師個人的管理，防止職務犯罪。
有效實施總會計師制度無論是對我國教育事業的長期穩定發展或是對高校體制改革建設上，均有積極的促進作用，是降低財務風險、提高財務效率的有力保證。如何保證該制度的有效性必須從多方面考慮和完善，從制度的建設完善到人才的自我管理，從集權分權到監督，從實施的組織結構再造到職位關系的協調，均需環環緊扣，環環并重，才能達到實施該制度的初衷，和促進我國高教體系的發展。
