農業作為重要的基礎產業，受到世界各國的普遍重視，農村和農業在我國的經濟改革與發展進程中的地位更加重要，特別是在改革開放后，隨著我國城市經濟的快速發展，城鄉二元經濟結構問題進一步凸顯，建設社會主義新農村成為促進我國城鄉經濟全面統籌發展的必然戰略選項。大量的資金投入是建設新農村的物質前提，但是農民融資困難卻是制約農民生活水平提高、影響農村經濟進一步發展的一大阻礙。
為解決農民融資難題，在總結國外農村金融發展經驗的基礎上，我國在部分地區試點推行農村小額貸款業務，取得了一定的成效。例如，自2001年始，麗水市政府與農村信用社聯合開展了鼓勵農村青年創業的農村小額貸款活動，取得了良好的經濟效益。到2007年，共有684位麗水農村青年獲得了信貸支持，各自從事的項目都取得了一定的成功。盡管小額貸款的引進穩定了農村金融體系，促進了農村金融體系的改革與發展。但據研究表明，農戶貸款難的問題仍未得到根本上解決，資金不足、資金周轉困難等現象依舊制約著農村經濟的進一步發展，其中最根本的原因是農村小額擔保機制的不完善。為了建設社會主義新農村提供有力的金融支持，必須對制約農村小額貸款業務發展的擔保機制設計進行深入的探討，提出完善我國農村小額貸款擔保機制的新思路。
一、農村小額貸款擔保機制的現狀及制約因素
(一)目前農村小額貸款擔保機制的狀況分析
農民貸款難的情況在有關統計數據上得到直觀的體現，有數據顯示，農業貸款僅占我國金融機構貸款總量的5%左右。農業貸款占貸款總量偏低的另一個表現就是農民從正規金融機構獲得貸款的比率偏低，根據2003年全國農村固定觀察點調查的有關數據，農民的借款率僅為19.5%，借款農戶從銀行和信用社獲得借款的比率僅有32.8%。導致這種現象的原因，很大程度上由于農民能夠提供的擔保不能滿足金融機構對借款人發放貸款的標準要求。再有就是小額貸款單筆數額小、貸款手續復雜、管理難度大的等原因，一些金融機構不愿發放類似貸款。
在可獲得的貸款類型中，抵押貸款擔保、質押貸款擔保和保證貸款擔保是農民借款的主要貸款擔保形式，由于農民家庭普遍缺乏合格的擔保品，保證貸款擔保形式所占的比例最高為40.2%；其次是質押貸款擔保，比例占18.2%；抵押貸款擔保形式所占的比例最低為12.6%。迄今為止上述三種貸款擔保形式各自所占的比例仍舊沒有更大的變動。
上述相關數據表明，在我國農村地區，不僅農民面臨嚴峻的
融資困難，同時融資方式也非常有限。即便是自1999年開展農村小額信用貸款和聯保貸款以來，因農村金融機構嚴格的審批制度和農村不完善的信用擔保評價體系，致使能夠取得信用貸款資格的農戶少之又少。
在質押擔保方面，房屋、土地經營權、農作物收益幾乎就是農戶擁有的全部財產。然而，根據《擔保法》和《物權法》的相關規定，宅基地不能作為抵押物的。因此，農村的土地和房屋就不是法律上承認的有效擔保物，農戶基本可用于抵押的財產微乎其微。在這種情形下，農村金融機構出于風險防控的考慮不愿將貸款發放給農戶。盡管中國人民銀行為保護農戶聯保的合法地位，出臺了《農村信用社聯保貸款管理意見》，但由于專業性指導的缺失和不規范的運作方式，農戶聯保的作用是名不符實的。
(二)制約農村小額貸款擔保機制發展的原因分析
第一缺乏法律政策的支持。盡管我國出臺了《民法通則》、《擔保法》、《人民銀行法》、《商業銀行法》、《物權法》、《貸款通則》、《農戶聯保管理意見》等相關法律和規章，但這些法律規范也只是起到指導性的作用，沒有達到貸款擔保活動對法律法規的針對性、明確性、具體性、科學性和可操作性的需要。國家法律體系對農村貸款擔保的支持力度不夠，難以滿足農業經濟持續發展的客觀需要。
第二農村金融機構趨同的商業化運作傾向。我國金融體制改革的顯著特點是確定了商業化和市場化改革方向，各大國有商業銀行在大幅度撤銷基層營業網點的同時，將貸款審批權向更高層級上收，結果導致絕大鄉鎮及縣級經營機構和營業網點要么被撤并，要么功能弱化為單一的儲蓄，幾乎不再向農民和農村經濟組織提供貸款服務。盡管在中國農業銀行等國有銀行縮減農村業務的同時，國家通過組建政策性的農業發展銀行擴大向農村的貸款支持，但農民并不是農業發展銀行直接的服務對象，廣大農戶是不可能直接從農業發展銀行得到貸款的。作為農戶貸款最主要的供給者，近年來各地農村信用社也基本確定了商業化改革與發展路徑，對農戶提供貸款的要求也相應提高。
第三缺乏擔保資源和配套服務。如前所述，由于我國農村采取的是集體產權制度，農戶擁有的全部財產無外乎房屋、土地經營權以及農作物的預期收益，然而現行法規又明確規定農村宅基地不能作為抵押物。被人們寄予厚望的農地承包經營權，由于農地流轉存在諸多限制，在短期內也很難成為農戶貸款重要的抵押擔保品。除此之外，農村各類中介服務機構發展嚴重滯后甚至空白，農村主要擔保品的價值難以準確評估，也是制約農村貸款擔保制度建設的一大客觀問題。盡管農作物價值的評估項目已經開始試行，然而評估技術的制約可能導致評估失真。農戶也因評估機構的高費用和繁瑣手續而望而卻步。
二、構建我國農村小額貸款擔保機制的新思路
(一)貸款擔保環境建設
第一完善政策法律制度。放寬對農村貸款的擔保條件，制定相關的政策法律，規范和促進農村小額擔保貸款的辦理手續，包括《擔保法》、《農村土地承包法》、《合作金融法》、《農村保險法》等。政府應幫助農民利用多種擔保方式獲得貸款，突破原有的實物抵押擔保固有模式，承認所有權的交易和收益的擔保手段，并制定科學的獎懲措施，對獲得擔保的農村青年實行激勵與約束并存的監督機制，減少貸款不良率的出現。同時政府應扶持擔保機構，補貼擔保公司的稅收優惠，定時由政府財政注入新的擔保基金，降低貸款風險。以良好的法律環境和政府環境打頭陣，促進良好的貸款擔保環境建設。
