隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的不斷深入，我國預(yù)算管理及行政事業(yè)單位的財務(wù)管理中一項重要工作即預(yù)算會計的作用越來越突顯，政府預(yù)算會計的核算職能、反映監(jiān)督政府及行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的職能亟需得到加強和完善，我國市場經(jīng)濟體制的建立和不斷發(fā)展，也促使我國的政府預(yù)算會計工作改革勢在必行。
一、預(yù)算會計的概念和功能
新中國初期就開始使用“預(yù)算會計”概念，但學(xué)術(shù)界和政府相關(guān)法規(guī)與文件缺乏清晰而嚴(yán)格的定義，對“預(yù)算會計”與“政府會計”的關(guān)系與界限也未加以澄清，目前國際上關(guān)于預(yù)算會計的標(biāo)準(zhǔn)定義是：預(yù)算會計是用于追蹤撥款和撥款使用的政府會計。這個概念簡明扼要，它清楚地表明預(yù)算會計是政府會計的組成部分，其目的和功能在于追蹤財政資金的流動——從撥款開始到付款結(jié)束，其間經(jīng)歷承諾和核實兩個階段，形成一個完整的支出周期。
預(yù)算會計的功能廣泛，從負(fù)責(zé)財政管理和預(yù)算事務(wù)的核心部門和支出機構(gòu)的角度來看，預(yù)算會計提供的信息對于三個領(lǐng)域尤其具有重大意義：有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程（財政監(jiān)督）。從預(yù)算會計系統(tǒng)產(chǎn)生的關(guān)于撥款和撥款使用的信息是政府國庫等部門有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程的前提條件，同時預(yù)算會計也是衡量國庫系統(tǒng)運作效率的關(guān)鍵尺度之一。管理財政風(fēng)險。各級政府都在不同程度上從事與風(fēng)險相關(guān)的財政活動，如貸款擔(dān)保、養(yǎng)老金計劃，這些風(fēng)險活動在預(yù)算會計系統(tǒng)中加以記錄和報告，就會對管理財政風(fēng)險極為有利，有助于采取預(yù)防性行動。評估政府財政狀況和財政可持續(xù)性。預(yù)算會計記錄的財政收入與支出的對比，政府資產(chǎn)與負(fù)債的對比，對于評估政府財政狀況和可持續(xù)性意義重大。
二、我國預(yù)算會計現(xiàn)狀及存在的問題，改革的背景與意義
我國現(xiàn)行預(yù)算會計體系是立足于1997～1998年財政部制定發(fā)布的《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則（試行）》和《事業(yè)單位會計制度》的制度框架上，實施至今已近十五年。隨著財政管理和預(yù)算的改革，現(xiàn)行預(yù)算會計的“不適應(yīng)性”矛盾日益突出，存在的問題和弱點也越來越凸顯，概括起來主要有兩方面：一是“散”，總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計相互割裂成互不關(guān)聯(lián)的“三張皮”，彼此采用不同的會計制度、會計科目和會計核算方法，一方面導(dǎo)致會計信息失去了寶貴的可比性，另一方面導(dǎo)致財政部門和其他核心部門無法實時獲得機構(gòu)層交易信息，以致無法實現(xiàn)
有效的財政監(jiān)督；二是“缺”，大量的政府支出義務(wù)、應(yīng)計支出和財政拖欠信息游離于現(xiàn)行預(yù)算會計的視野之外，而這些會計信息對于核心部門監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程、評估政府財務(wù)狀況以及管理財政風(fēng)險舉足輕重。因此現(xiàn)行的預(yù)算會計已難以滿足信息使用者的信息使用需求，尤其是財政管理部門履行關(guān)鍵職能的需要。
近年來，國際上許多發(fā)達國家也在大刀闊斧地推進預(yù)算和財政管理的改革，預(yù)算會計改革是其中內(nèi)容之一，國際上主要的會計學(xué)術(shù)組織也在全球范圍內(nèi)致力于政府會計改革，以促進更高的財政透明度，在這樣的背景下，一方面更加劇了我國預(yù)算會計改革的緊迫性，另一方面也為我們的改革提供了寶貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)，也使得我國的預(yù)算會計改革面臨著良好的契機。
三、發(fā)達國家政府會計改革的內(nèi)容和國際經(jīng)驗
發(fā)達國家政府會計改革大體上經(jīng)歷了兩個階段：早期和近期。早期以制度建設(shè)、整合政府會計、擴展政府會計的覆蓋范圍為主，早期的改革為建立現(xiàn)代財政制度奠定了基礎(chǔ)。近期（20世紀(jì)80年代以來）政府會計的改革速度加快，其主線是將應(yīng)計基礎(chǔ)引入政府會計領(lǐng)域、財務(wù)報告甚至預(yù)算領(lǐng)域。推動發(fā)達國家政府會計改革的主要力量是“新公共管理”運動，在它的推動下已有超過一半的OECD成員國在政府財政報告中采用了應(yīng)計制會，他們的實踐表明，在支持績效導(dǎo)向的政府預(yù)算改革、鑒別與控制財政風(fēng)險以及改進政府對長期資產(chǎn)管理等方面，應(yīng)計基礎(chǔ)政府會計起著重要作用。隨著現(xiàn)代金融市場的日趨發(fā)展和成熟，發(fā)達國家政府會計改革又呈現(xiàn)出一個鮮明的特點：政府會計越來越向企業(yè)會計靠攏。許多國家正致力于發(fā)展全新的、以一般公認(rèn)會計原則為基礎(chǔ)的政府報告模式，其核心是將反映短期（年度）預(yù)算執(zhí)行情況為重點的財務(wù)報告，擴展為反映長期而全面的財務(wù)狀況和營運結(jié)果的財務(wù)報告。
雖然國際上并不存在放之四海而皆準(zhǔn)的“標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算會計模式”，但發(fā)達國家在其長期實踐中發(fā)展起來的預(yù)算會計模式，對我國的改革仍有不少可借鑒之處，其中值得重視的經(jīng)驗主要有：預(yù)算會計的全面性，以支出周期確定預(yù)算會計的核算內(nèi)容，對支出周期進行全程式支出控制。采用2～3個會計基礎(chǔ)，與成本會計和績效計量系統(tǒng)相結(jié)合。在保留現(xiàn)金制的基礎(chǔ)上，對承諾階段的交易采用應(yīng)計基礎(chǔ)，對公共組織的盈利性活動采用修正應(yīng)計基礎(chǔ)，同時開發(fā)成本會計與績效計量系統(tǒng)，以提供與績效相關(guān)的信息。嚴(yán)密的財務(wù)合規(guī)性控制，既記錄預(yù)算數(shù)也記錄實際數(shù)，通過預(yù)算會計系統(tǒng)對支出周期各階段進行嚴(yán)密的財務(wù)合規(guī)性控制，以防范在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的任何可能的財務(wù)違規(guī)，確保預(yù)算執(zhí)行過程得到有效的監(jiān)控。采用準(zhǔn)則規(guī)范模式。即通過制定和發(fā)布公共部門會計準(zhǔn)則的方式，對重要的會計與報告事項予以清晰的界定，尤其是財務(wù)報告的規(guī)范。
四、對我國未來預(yù)算會計改革的理解和判斷
預(yù)算會計改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要精心的設(shè)計和穩(wěn)妥的推進才能取得進展，從中國的實際出發(fā)，借鑒發(fā)達國家預(yù)算會計實踐的成功經(jīng)驗，我國現(xiàn)階段預(yù)算會計改革的基本方向應(yīng)是“發(fā)展為更為全面的預(yù)算會計”，將預(yù)算會計擴展到全程式追蹤支出周期各個階段的交易，包括至關(guān)重要的承諾和付款階段的交易。雖然目前實施應(yīng)計會計基礎(chǔ)的條件尚不成熟，但隨著轉(zhuǎn)向應(yīng)計基礎(chǔ)的壓力不斷增大，改革的中期目標(biāo)是引入修正應(yīng)計基礎(chǔ)以便為報告政府資產(chǎn)、負(fù)債和或有事項提供一個全面的框架，改革的長期目標(biāo)則是全面轉(zhuǎn)向應(yīng)計會計基礎(chǔ)。我國未來的預(yù)算會計改革，筆者主要有以下幾點主張：
