■ 龔經海
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《決策與信息》 2006年第12期
“非稅收入”是近年來越來越被廣泛使用的詞匯,長期以來我國政府部門和理論界一直使用的是“預算外收入”的概念。隨著財政管理改革理論與實踐的不斷發展,“預算外收入”已經越來越不符合財政科學管理的需要。2004年,財政部印發了《關于加強政府非稅收入管理的通知》,“非稅收入”正式取代“預算外資金”的提法,全國各地也紛紛將“預算外收入管理局”改為“非稅收入管理局”,并印發《非稅收入管理條例》。2006年,全國開始試行政府收支分類改革。這項改革必將對非稅收入的管理產生影響。
一、從預算外資金到非稅收入
1.概念的變化
預算外收入是指國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能,依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。其范圍主要包括:法律、法規規定的行政事業性收費、基金和附加收入等;國務院或省級人民政府及其財政、計劃(物價)部門審批的行政事業性收費;國務院以及財政部審批建立的基金、附加收入等;主管部門從所屬單位集中的上繳資金;用于鄉鎮政府開支的鄉自籌和鄉統籌資金;其他未納入預算管理的財政性資金。也就是說,預算外收入主要是指行政事業性收費和政府性基金。
政府非稅收入是指除稅收以外,由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金,是政府財政收入的重要組成部分,是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。政府非稅收入管理范圍包括:行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。
2.范圍的變化
根據現行的預算管理有關規定,目前,預算外資金被劃分為以下幾個部分:一是納入預算管理的行政事業性收費;二是預算外收入(包括行政事業性收費、納入預算外管理的基金、主管部門集中的收入等);三是事業收入(不含上述預算外收入);四是事業單位經營收入;五是納入預算管理的政府性基金等。
非稅收入與預算外收入既有區別又有聯系。與預算外收入相比,非稅收入是一個更為廣泛的概念,它是指除了政府以稅收形式獲得的財政收入以外的所有收入,二者最主要的差別是將各種機構和組織利用國家信譽、國家資源、國有資產等獲取的收入納入進來,并與稅收收入共同構成了完整的國家財政收入體系;預算外收入則是非稅收入的重要組成部分。
3.含義的變化
第一,非稅收入的提出,體現了政府對收入機制認識深化。
預算外收入是伴隨著國家財政管理體制的調整和改革而不斷膨脹起來的。1953年,我國預算外資金只有8.91億元,相當于預算內收入的4.2%。“一五”時期,為了調動地方的積極性,開始把原來預算內的一部分收入,放到預算外管理,國家財政資金開始分為預算內和預算外兩部分,也才形成預算外資金這個特殊范疇。1978年,全國預算外資金為347億元,相當于預算內收入的30.6%。在體制轉軌和財政分權改革的過程中,我國預算外資金迅速膨脹。1992年,預算外資金為3855億元,相當于當年預算內收入的97.7%。1993年,調整口徑后,預算外資金收縮到相當于預算內1/3左右,但增長仍然迅速。1996年,預算外資金3893億元,相當于財政收入的一半。
預算外資金本來是屬于財政性資金,其所有權歸國家、調控權歸政府、管理權歸財政,資金的收支應體現政府行為,體現國家意志。而多年來誰收費歸誰所有、同時歸誰使用的自主性觀念相延成規,自收自支,自行管理,過分強調預算外資金的自主性,使預算外資金管理出現了惡性循環勢頭。有些單位從少收到多收、由亂收到隨意收,把預算外資金完全當成了單位的“小金庫”。
非稅收入的提出,淡化了資金屬性的問題,從稅與非稅兩個方面劃分了財政資金,既避免了資金所有權的爭論,又完善了政府取得財政收入的機制,是對政府收入機制認識的深化。
第二,非稅收入的提出,體現了政府管理方式的變化。
非稅收入概念的提出,說明政府對于過去重資金管理方式轉變到重資金來源渠道。“預算外收入”是對政府收入按照資金管理方式進行的分類,是相對于財政預算內資金而言的,是計劃經濟體制的產物。非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類,是相對于稅收收入而言的,是市場經濟的產物。
在管理方法上,政府非稅收入對基金、國有資源(資產)使用收入、國有資本經營收入、彩票公益金等不同類別的非稅收入實行分類管理;在收繳模式上,政府非稅收入從提高效率、降低征收成本的原則出發,可以由財政部門直接征收、也可以由財政部門委托的部門和單位征收。
第三,非稅收入的提出,是部門預算改革不斷深化的結果。
隨著部門預算改革的不斷深入,各預算單位都要編制綜合財政預算,根據核定的預算支出標準,統籌安排財政撥款與預算外收入。但預算外收入的含義已不能包括部門預算中各單位全部的資金來源,由于一部分的行政事業性收費和政府性基金已經納入了預算管理,因此,部門預算中的“預算外收入”僅僅包括未納入預算管理的行政事業性收費、納入預算外管理的基金、主管部門集中的收入等內容,失去了原有的含義。為了準確全面地反映財政撥款以外的其他收入來源,適應部門預算改革的需要,必須逐漸淡化預算外收入的概念,并用非稅收入的概念來表述各種來源的收入。目前非稅收入的主體還是預算外資金,但有的部門和行業仍可以利用自己的行業優勢或者本身所擁有的各類國有資產(資源),取得大量其他形式的非財政撥款收入。非稅收入的提出,可以完整地反映這些部門和行業的收支預算安排。
二、非稅收入管理中存在的問題
1.規模偏大,二次分配問題仍然突出
雖然部門預算改革的成效非常顯著,相當一部分的行政事業性收費和政府性基金都納入了預算管理,而且對于非稅收入的管理日趨規范,相當多的行政事業性收費項目和政府性基金也隨著財政改革和行政許可法的推行逐步取消了,但是,非稅收入仍然具有相當的規模,而且其增長的態勢并沒有受到顯著的遏制。
更為嚴重的是,非稅收入的分配使用中存在著嚴重的二次分配現象。已經納入預算管理的非稅收入基本是由各主管部門自行安排收支計劃,經財政部門雖然履行了審核批準的程序,但是并沒有對這些資金進行強有力的監管。非稅收入更大的部分沒有納入預算管理,許多主管部門和預算單位在編制年度預算方案時只申報一個總體收入計劃,對于其分配使用并不提出詳細的方案,留待年中或是年末時進行分解,形成事實上的主管部門二次分配和整個年度預算的調整,削弱了預算的剛性和法定約束力。
2.重一般預算收支,輕非稅收入管理
目前,各級政府每年向人民代表大會上提交的年度預算收支安排仍然只有一般預算收支的安排,沒有非稅收入的預算收支安排。在審核各部門的年度預算時,非稅收入的審核基本上也是流于形式,非稅收入的支出并沒有剛性的約束。年初收入預算不足則進行追加,收入預算超過實際支出也不需要辦理結轉手續,收支項目調整隨意性大,長期游離于財政預算管理之外。由于缺乏法定的支出監管程序、對預算外資金支出沒有過硬的約束手段,難以實行嚴格意義上的監管。
造成這種非稅收入監管乏力的主要原因在于思想認識上的偏頗。《財政部、國家發展改革委、監察部、審計署關于加強中央部門和單位行政事業性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》明確規定,廣播電視的廣告收入“70%上繳中央財政專戶、30%留用”,按照非稅收入管理的目標,應當最終全部上繳國庫或財政專戶,由財政統一安排收支計劃。這就說明,即使是中央有關部委也都認可了廣播電視廣告收入的30%由單位自己安排使用,不接受有關部門監督。中央尚且如此,地方的重視程度就可想而知了。
在國庫單一賬戶體系改革日漸深入和技術手段日益發達的現代社會,實現對非稅收入的規范管理并非難事。但是在現在的財政管理實踐中,無論是財政部門還是預算單位的工作人員,對非稅收入的資金屬性認識上仍然延續著過去的觀念,導致非稅收入預算不實或不準確,預算安排隨意性大,預算調整頻繁,財政監管形同虛設。
3.許多財政撥款進入財政專戶后事實上形成了非稅收入
目前我國還設有許多的專項資金專戶或基金專戶,比如糧食風險基金、社保基金、防汛抗旱、救災資金等等,而且,國家還在根據需要,繼續出臺政策設立新的基金。專項資金賬戶有利于專款專用,防止挪用擠占,在一定程度上促進了專項事業的發展。但是,由于許多專項資金賬戶的資金都來源于財政預算撥款,專戶資金一般根據進度撥付,這就造成資金在專戶內的沉淀,不利于統籌調度財政資金,發揮財政資金量大、無償使用的特點,特別是在面對各種突發事件和自然災害時需要緊急調度資金解決燃眉之急的時候,專項資金專戶的不利影響就更顯突出。
三、政府收支分類改革對非稅收入管理的影響
政府收支分類改革是預算收支管理理念的重大變革,對于現行的預算收支管理將產生根本性的影響,可以預見,政府收支分類改革將更為現實地對非稅收入管理產生重大影響。
1. 在新的改革方案中,政府收支科目取代了過去的預算收支科目的概念。這說明,從收入來源看,按照新的收支管理體系,所有的政府收入,無論是稅收收入、非稅收入還是債務收入,都要納入收支核算體系,它的核算范圍,大大超過了過去預算收支體系。隨著政府收支改革的實施和完善,現行財政管理實踐中的部分名詞將退出歷史舞臺,如科技三項費用、基本建設支出,也包括預算外收入。政府收支分類改革要求將所有的收入都納入部門預算,是對部門預算和綜合預算的改革深化,這也為加強非稅收入監管提供了制度上的保證。
2. 政府收支分類改革必將加快收支兩條線和收支脫鉤的進程,為規范非稅收入管理提供物質基礎。實行政府收支分類改革,必然要擴大實行收支兩條線和收支脫鉤管理的范圍。而且,隨著財政預算改革的不斷深化,按照公共財政的分配原則,凡是體現政府職能并且憑借或依靠政府賦予的職權而取得的收入,都應該納入財政預算管理。也就是說,今后政府非稅收入要全部納入預算管理。實行收支脫鉤,就要求有執收職能的部門和單位將其執收的政府非稅收入全部繳入國庫或財政專戶,支出與其執收的政府非稅收入不再掛鉤,統一由同級財政部門按照部門和單位履行職能需要核定的預算予以撥付。非稅收入全部納入預算管理,就有可能切斷執收單位的非稅收入與其支出之間的利益鏈條,降低支出需要對執收單位的利益刺激,為規范非稅收入管理提供物質基礎。
(作者:中南財經政法大學財稅學院博士生)
