2004年8月，國務院機關事務管理局和中央國家機關政府采購中心（以下簡稱采購中心）聯合開展的二級預算單位政府集中采購培訓工作，以及國防科工委連續轉發的委辦財[2004]86、90、92號三個文件，預示著委屬二級預算單位政府集中采購工作進入了一個實質性、全新的階段。
經濟活動中涉及的兩個最基本、最簡單而又最關鍵的環節就是“開源”和“節流”。目前在不能有效地“開源”，促進財力大幅提高的情況下，“節流”就變得意義重大，關于這一點，全民都在大力弘揚積極提倡，例如近期關于奧運建設的“瘦身”計劃等，正是有效“節流”資金的重要體現。這不僅是國家宏觀經濟發展的需要，而且關系到各個基層單位發揮有效運用資金的能力，而政府集中采購工作本身，即是通過規模效益，實現資金“節流”的一種重要手段。近幾年來，委屬各所高校都曾經在不同范圍內，在不同程度上就集中采購工作進行了有益的嘗試，取得了一定的效果，積累了寶貴的經驗。但就國防科工委此次關于政府集中采購工作的要求和布置來看，政府集中采購工作與以往各單位所開展的部門采購，不論從立法、組織機構、操作實踐等方面都有著很大的不同，在一定程度上是存在著“本質的差別”，如何正確理解和認識政府采購工作，并將此項工作順利向前推進，是現時擺在我們面前的一項重要工作內容。
下面將就政府采購中的《政府采購法》、組織機構、操作流程、采購實施四個方面的內容進行重點闡述。
1、《政府采購法》
1．1 背景
宏觀上講，政府采購是以政府為主體的、為滿足社會公共需要而進行的采購行為和活動。為了保證政府采購行為的順利進行，必須建立相應規范化的政府采購制度，于是國家立法機構和相關管理部門，為規范政府采購行為而制定了一系列的制度。
政府采購制度因各國法律制度、政治制度的不同有所差異。政府采購制度最早形成與18世紀后期到19世紀初期的西方自由資本主義國家，至今已有200多年的歷史。英國、美國、德國等西方國家起步最早，特別是二戰以后，各個國家都認識到招標采購對優化采購意義重大，因而紛紛通過法律的形式對政府采購實施強制管理。目前，大多數國家都已建立了符合自身情況的政府采購制度，尤以美國成為目前世界上政府采購制度最完善的國家。此外，上世紀80年代前后，世貿組織以及聯合國國際貿易法委員會等機構又賦予了政府采購地區性和國際性的規定，使得政府采購走向國際軌道。
我國的政府采購制度建設起步較晚，早期嘗試主要源于一些地方財政部門。1999年，財政部頒布了《中華人民共和國政府采購暫行條例》，在隨后的幾年內，政府采購在理論探討、制度建設、工作實踐等方面都有了大幅度發展，采購資金連年曾翻倍增長趨勢，僅2002年一年，政府采購計劃金額突破1000億元，而節約的資金規模都保持在10％以上。
1．2 《政府采購法》相關內容
《政府采購法》于2002年6月29日第九屆全國人大常務委員會通過，自2003年1月1日起施行?！吨腥A人民共和國政府采購法》的頒布實施，是我國政府采購制度建設的一個重要里程碑，標志著我國政府采購朝向法制化、制度化的軌道邁進。
《政府采購法》中所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。
其中，財政性資金由財政預算資金和預算外資金組成。財政預算資金是指國家財政以各種形式劃撥的資金；預算外資金是指單位通過各種行政事業性收費、政府采購性資金、政府間捐贈資金等獲得的收入，不包括單位各種其他事業收入。但既有財政性資金又有部門其他資金的配套采購項目，或者有財政撥款或財政補助收入的事業單位和社會團體，也要實行政府采購制度。自收自支單位及完全實行企業化管理的單位，可以不實行政府采購制度。
在采購形式上，政府采購實行集中采購和分散采購相結合。其中，集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定。納入集中采購目率的政府采購項目，應當實行集中采購。
在與其他法律的適配方面，《政府采購法》規定政府采購工程進行招標投標的，適用招投標法。政府采購合同適用合同法。
政府采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，即當事人，包括采購人、供應商和采購代理機構等。集中采購機構為采購代理機構，機構性質是非營利事業法人，根據采購人的委托辦理采購事宜。
政府采購方式從技術層面來講，具體包括一下幾種：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。其中公開招標應作為政府采購的主要采購方式。
政府采購監督管理部門應當加強對政府采購活動及集中采購機構的監督檢查。依照法律、行政法規的規定對政府采購負有行政監督職責的政府有關部門，應當按照各自職責分工，加強對政府采購活動的監督。審計機關、監察機關應當對政府采購進行審計監督，對參與采購活動的國家機關、公務員、及其他人員實施監察。對于違反規定，甚至構成犯罪的，依法予以處分，并追究刑事責任。
1．3 《政府采購法》立法指導思想和意義
政府采購是使用政府財政資金實施采購，體現社會公共性，使傳統的采購行為成為“陽光下的交易”, 是財政支出改革的一項重要內容。因此，政府采購應體現四點原則：公開透明、公平競爭、公開平等、誠實信用。通過這些原則，政府采購不僅能夠節約資金，提高采購效率，而且從國家大政方針方面，能夠貫徹政府的政策意圖，發揮政府調節市場的能力，規范市場，支持民族工業發展，促進環保，保護公共環境，促進社會主義市場經濟的發展，與國際市場慣例接軌；從加強政府職能建設方面，由于實行集中采購，更加方便政府監督力度，促進廉政建設，同時，由于統一配置，方便維護，將會促進國有資產管理，使之與國有資產管理相輔相成。
總體上講，政府采購制度的建立，特別是配合國庫集中支付制度，將使得政府采購從以下幾個方面產生重大變化：政府單一的貨幣供給方式將發生重要變化；由分散采購、分散管理轉變為適當集中采購、集中管理；由零星采購轉變為批量、規模采購；由狹窄范圍的采購轉變為廣泛范圍的采購；由“一”對“一”的簡單采購轉變為“一”對“眾”的競爭采購；由私下采購轉變為公開、公平、透明的采購；由外行采購轉變為內行采購、專家采購；由無序的采購轉變為按法定程序和方式進行的采購。
2 政府采購組織機構
建立完善的組織機構及職能是實現政府采購制度的重要依托和保證。這里所講的組織機構，是一種自頂向下、層次化的組織結構關系，構成了政府采購的主體，以對應與供應商之間進行的政府采購行為。同時，與過去的部門采購相比，政府采購在組織機構上管理職能和執行職能相分離，機構分別設立，使政府采購機構更加科學、更加行之有效。
2．1 組織機構設立
財政部
財政部是國家財稅收支的最高機構，因此，也是中央單位政府采購的最高監督管理部門。財政部履行全面的監督管理職責，包括依法制定政府采購政策和管理制度，編制支付采購預算和計劃；擬定中央單位政府集中采購目錄、部門集中采購項目、采購限額標準和公開招標數額標準等。國務院其他有關部門依法履行與政府采購活動有關的監督管理職責。
中央國家機關政府采購中心（簡稱采購中心）
采購中心是政府集中采購的代理機構，也是政府采購的直接執行機構，負責各項政府采購活動的組織和實施。采購中心于2003年1月10日成立，機構性質為全額預算事業單位，實行公務員管理，下設：辦公室、綜合處、采購一處、采購二處、采購三處。行使政府職能，開展調查研究，加強制度建設，完善采購規范，加強與各部門的溝通，配合開展采購工作。其主要職責是接受中央單位委托，組織實施政府集中采購目錄中的項目采購；直接組織招標活動；負責各部門及二級單位集中采購業務人員培訓；接受委托代理其他政府采購項目的采購；負責對供應商庫的建立和管理工作；負責政府采購統計和信息發布工作。
中央單位
中央單位是執行政府采購的主體，對于采購中心及二級預算單位來講，起著承上啟下的作用。中央單位作為二級單位的主管部門，主要負責執行由采購中心授權的部門采購，制定本部門、本系統的政府采購實施辦法和實施計劃，協作、統一組織集中采購項目，向財政部、采購中心等部門報送本部門的政府采購審批、執行及統計報表等。
二級預算單位
二級預算單位及基層預算單位是政府采購的最底層組織機構，也是政府采購的直接用戶。基本職責是按規定編制政府采購預算及計劃并上報主管部門，嚴格執行政府采購相關工作等。
不論哪一級的組織機構，新的政府采購實施辦法中重點突出了財政或財務部門在政府采購中所起的作用，要求中央單位一級必須是主管財務（資金）的管理機構直接帶頭并參與政府采購過程，與此相適應，各個二級單位的財務機構也將責無旁貸的擔負起本單位政府采購工作。因此，以財務部門為主線，設備、資產等部門相配合的模式將是本次政府采購工作的主流。只有這樣，充分認識并實踐財務機構在政府采購中的主導地位，才能真正地發揮政府采購“節流”資金的作用。
2．2 政府采購與部門采購的區別
在政府采購的各層組織關系中，采購中心擔當著重要的角色，銜接著財政部、中央單位及二級單位的政府采購行為。并且從采購資金規模上，未來以采購中心為主的政府集中采購將占據相當大的比例。同以前的部門采購相比，這種采購模式有著很大地不同，因此需要對采購中心有一個正確的認識：
1、部門采購中部門是直接用戶，在采購過程中與供應商是甲、乙方的關系；政府采購中，采購中心受托為各級部門執行采購任務，身份獨立，更能體現采購的公平性；
2、傳統的部門采購的各個環節容易受到各級領導、關系的影響而顯失公平，政府采購中，采購中心依法執行采購，受此影響很??；
3、采購中心不等同于社會中介機構等以營利為目的的企業行為，，屬于非營利事業法人，目前運行費用完全來自財政撥款，因此在本質上上代表著政府及中央單位，依法行使政府采購的權力和義務。
3、政府采購工作規程
從政府采購的工作流程上，大致有如下幾個環節：
編制目錄，確定政府采購范圍
由財政部及采購中心制定當年政府采購目錄，目錄中包括信息類、服務類、工程類的采購項目。凡是納入采購目錄的必須執行政府采購，目錄以外的，各部門按有關規定自行組織采購，也可以委托采購中心
編制政府采購預算
各部門編制本級及二級預算單位的政府集中采購預算，列明采購項目及資金預算，并按照預算管理權限匯總上報財政部審核
制定政府采購計劃
財政部依據批復的部門預算，匯總編制各部門當年政府采購計劃，下達給各部門執行，并抄送到中央國家機關政府采購中心
確定政府采購方式
根據不同的采購類別，確定相應的政府采購方式。
組織實施采購
各部門與采購中心簽訂委托代理協議，采購中心根據財政部及各部門保送的采購計劃，組織實施采購
履行合同、組織驗收
當事人應按照合同規定履行各自的權利和義務；采購中心會同質檢部門等對采購貨物組織驗收。
支付采購資金
屬于財政直接支付資金的才有項目，填報采購資金支付申請書并報財政部，財政部審核無誤后，按合同約定將資金支付給供應商；不屬于財政直接支付的，由采購部門按現行資金管理渠道和合同規定付款
4、 政府采購實施執行
目前實施的政府采購范圍分為三大類：信息類、貨物服務類、工程項目類，這三大類的采購在業務上分別隸屬于采購中心的采購一處、采購二處、采購三處。其中，信息類產品包括計算機、打印機、傳真機、掃描儀、電話機、投影儀、復印機、顯示器等；貨物類產品包括汽車、空調、辦公用品、辦公家具的集中采購，服務類包括汽車維修、保險、加油、統一印刷、會議服務等；工程項目類采購包括基本建設、工程裝修、建立、勘查、設計以及建筑設備、建筑材料等的集中采購。每年的政府采購目錄是對實施政府采購范圍、內容、限額指導性、規定性的界定，由采購中心定期發布，用戶可在中國政府采購網www.ccgp.gov.cn和中央國家機關政府采購網www.zyzfcg.ggj.gov.cn上查詢。
根據采購的資金規模、采購物品的性質，政府采購從總體上分為集中采購和分散采購兩種形式。而就以采購中心負責執行的政府采購主要是集中采購，具體又分為公開招標、協議供貨、定點采購等幾種形式。
4．1 公開招標
公開招標是采購中心在匯總了各個部門、各類貨品的采購需求和計劃后，統一組織實施的政府采購行為。當各個部門的采購資金、打包數量超過規定的數額后，必須經由采購中心執行政府采購程序。公開招標的要求按照《招投標法》、《合同法》及財政部、采購中心規定的程序進行。
中央單位在采購目錄范圍以內的項目，事先需要與采購中心簽訂委托代理協議，明確委托的事項、雙方的權利和義務。具體的協議可以是按照當次采購的項目簽訂，也可以按年度簽訂全年一攬子協議。例如對于公務車采購，存在著各個單位的采購數量較少、品牌不同、配置不定、價格不等等因素，很難進行明確數量的公開招標，因此適于采用簽署一攬子協議的方式，用戶單位采購由采購中心通過公開招標確定的品牌，這樣，不僅節約資金、而且在購車環節上，也提供了很大的便利之處。
4．2 協議供貨
協議供貨是公開招標的一種特殊形式。公開招標是在確定數量、確定預算下的招標，而協議供貨是在沒有數量、沒有預算的情況下預先簽訂供貨協議，發生在用戶采購行為之前的“空標”， 是采購中心通過公開招標確定相關品牌的供應商的主要手段之一。
協議供貨適用于用戶單位小批量的、應急、零散的產品項目采購。同公開招標相比，協議供貨的資金節約數量較小。當采購金額和數量達到一定批量和規模時，不得采用協議供貨方式，也不能化整為零，必須實行公開招標。
協議供貨通常是采購中心根據公開招標的規程，將供應商同一指標、同一性能的產品按價格高低排隊，再按30％－40％的比例將價高品牌淘汰掉，剩余的供應商將贏得協議供貨的資格。凡經協議供貨確定的供應商及網點、產品、參考價格等，由采購中心通過網站發布。
凡是協議供貨類產品，用戶單位在采購時不再需要經過采購中心，只要上網查詢相關產品和供應商即可。一旦確定下來要選購的商品，就近選擇供貨商，在協議供貨價格的基礎上，與供應商洽談，以爭取更大的優惠和折扣。
由采購中心推出的網上“合同管理系統”是協議供貨采購方式的關鍵。在用戶和供貨商通過洽談確定了相關產品后，需要登陸政府采購網，從網上查找該產品并下載打印一份四聯合同單，由雙方簽字確認。該四聯單是政府采購驗收單，是政府采購行為的重要憑據之一，需要隨發票一同報銷，以備審計，無此驗收單財務部門可不予報銷。
協議供貨建立的是一種“公平競爭、科學淘汰”的機制，各供貨商競爭激烈，價格優勢較大。網絡信息化的快捷傳遞手段，是實現協議供貨的重要技術保證。目前協議供貨類產品主要集中在信息類產品，目錄齊全而且更新較快，可滿足大多數用戶單位需求。存在的問題是，對于像復印機、投影儀等相對比較穩定的信息類產品，協議供貨的價格比較有優勢，而對于像計算機類產品，由于配置變化快，市場行情波動頻繁，因此很難把握期真實的市場價格，給協議供貨帶來一定難度。此外，存在的一些問題還包括品牌淘汰率與用戶選擇之間存在矛盾、供貨商網點不夠豐富、對政府的大幅優惠可能會導致個人用戶和集團用戶的不滿等。
4．3 定點采購
定點采購與協議供貨有些類似，針對所采購貨品的性質和特點，由采購中心通過招標確定了定點采購的單位及產品，然后用戶在指定地點購買指定的產品。對于定點采購的商家，不僅在價格上要提供優惠，更要從服務上對所售產品給予保證。
適合于定點采購的貨品目前主要包括空調，汽車維修、加油，印刷等。其中空調價格優惠幅度達到15％左右，指定的商家可從政府采購網上查詢。未來辦公家具、辦公用品采購方面也將會實行定點采購。此外還將完善會議服務、炊事用具等的采購形式。
通常，考慮到商家的商業利益的驅使，定點采購的執行期限不能過長，否則，商家極有可能為追求較高的盈利水平而放松或降低其原有的服務承諾及標準。其次，要建立定點單位之間的競爭機制，定點單位不能過少，防止造成壟斷經營的局面。最后，還要加強定點單位的監督，保證采購單位的合法權益。
4．4工程項目類采購
工程項目采購是一類比較特殊的政府采購形式。以往工程項目類招標主要通過地方建委部門審批，由各部門組織實施招投標，新的政府采購實施辦法明確了此類項目也要納入政府采購范圍之內。工程項目指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等，工程勘查、設計、監理等也屬于工程項目配套采購。此外由于工程的特殊性，工程貨物類采購包括建筑設備和建筑材料，如鍋爐、中央空調、電梯等。
工程類招標方式主要有兩種：公開招標和邀請招標。目前，政府采購對于工程類采購明確超過200萬元以上必須進行公開招標。工程貨物類采購超過120萬元以上必須進行公開招標。無論公開招標還是邀請招標，工程項目必須履行當地建設規劃委員會登記、備案手續。
對于委托采購中心進行的工程項目公開招標采購，主要有以下流程：
采購中心接受委托、立項審批招標公告編制資格預審文件、招標文件資格預審發放標書20天開標中標、簽訂協議、備案。
根據公開招標的業務流程，公開招標周期至少需要43個工作日或55天。如果是執行邀請招標，在環節上可以省去招標公告和資格預審兩個流程。
采購中心在代理用戶單位的工程項目采購中，由于代表著中央單位的身份，因此在費用上基本是不收費的。涉及地方建委的，用戶單位按規定交納招標管理費。除了資金上的優勢外，一個更大的優勢是采購中心是代表廣大用戶單位的一個集合體，其影響力對企業尤為重要，因此，對項目實施有很可靠的質量保證。此外，在評標的環節上，采購中心建立了一個專門的評審專家庫，對評審專家的選取是隨機的，因此同部門招標相比，能夠在最大程度上保證評標的公平性和透明度。
對于二級預算單位來講，新的政府采購制度和實施執行將是一個全新的挑戰，只有加強認識，全方位理解，才能對此項工作有一個清醒的認識。隨著此項工作的逐步開展，我們對政府采購的認識也會逐漸深入，與各級部門配合也會協調一致，逐步開展此項工作，使政府采購走向有法可依、執法必嚴的軌道，真正從政府采購中獲得效益。
（北京理工大學 財務處）
