［摘 要］隨著經(jīng)濟、政治、社會的發(fā)展和民主法治建設(shè)的推進，國家審計在參與國家治理中的地位與作用更加突出。根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟、政治發(fā)展水平，基于國家社會發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合現(xiàn)有的審計體制，深入研究國家審計在國家治理中的功能、戰(zhàn)略目標(biāo)及主要任務(wù)，著力探討為進一步拓展和深化國家審計參與國家治理以期達成目標(biāo)和完成任務(wù)所應(yīng)考慮的國家審計的效率和實施效果、國家審計的成本及預(yù)算約束、國家審計的培訓(xùn)和能力提升、國家審計的宣傳與信息溝通以及國家審計的責(zé)任和業(yè)務(wù)邊界等問題,具有極其重要的理論和現(xiàn)實意義。�
［關(guān)鍵詞］國家審計；國家治理；善治；免疫系統(tǒng)功能；審計風(fēng)暴；政府審計�
［中圖分類號］F239.44 ［文獻標(biāo)識碼］A ［文章編號］10044833(2012)01001006��
一、 國家審計在國家治理中的“免疫”功能和治理作用�
審計是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，國家審計是最早出現(xiàn)的一種審計類型（或形式）。從國家審計的歷史沿革來看，國家審計產(chǎn)生與發(fā)展的基礎(chǔ)是國家委托代理關(guān)系的產(chǎn)生與維系，其最初的基本職能就是在委托代理關(guān)系中承擔(dān)監(jiān)督職能，以促進國家經(jīng)濟管理和政治管理目標(biāo)的實現(xiàn)[1]。國家治理是階級社會最重要的政治現(xiàn)象之一，是國家的最高權(quán)威機構(gòu)通過立法、行政和司法機關(guān)以及國家與地方之間的分權(quán)對社會實施控制和管理的動態(tài)過程。國家治理的本質(zhì)在于通過國家屬性及其職能的發(fā)揮緩解社會矛盾，以維持社會秩序。國家治理首要的和最基本的目的是維護政治秩序，保證政府能夠持續(xù)地對社會資源進行權(quán)威性的有效分配。階級性和社會性是國家治理的根本屬性。在社會主義中國，國家治理突出的是其社會性，即通過政治、經(jīng)濟、文化以及社會職能的發(fā)揮來實現(xiàn)治理。回顧歷史，人們不難發(fā)現(xiàn)，中國正經(jīng)歷從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟、從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會的全面轉(zhuǎn)型。面對有史以來最為復(fù)雜的制度變遷問題，我們只有厘清國家在轉(zhuǎn)型時期的基本特點，從國家戰(zhàn)略的高度和長遠發(fā)展的角度摸清國家治理的主要脈搏，從而將國家審計置于為國家戰(zhàn)略服務(wù)的有效運轉(zhuǎn)的國家治理系統(tǒng)，才能充分發(fā)揮國家審計在國家治理系統(tǒng)中的‘免疫系統(tǒng)’功能，促進國家治理“善治”目標(biāo)的早日實現(xiàn)，保障國家政治、經(jīng)濟、社會持續(xù)繁榮和發(fā)展。�
基于經(jīng)濟全球化、政治民主化及文化多樣性的國際社會背景，“善治”已成為人類社會政治發(fā)展和國家治理的理想目標(biāo)。作為人類最重要的政治合法性來源，“善治”就是政府與公民對公共生活進行合作管理，并共同努力以使公共利益最大化的管理活動。無疑，走向“善治”是一個政治國家與公民社會長期的良性互動和共同治理的社會管理過程。在此過程中，公民參與公共事務(wù)管理的作用日益重要，而國家及其政府作為最重要的政治權(quán)力主體在公共治理中仍然具有核心的地位，并起著決定性的作用，即政府及其實施的“良政”或“仁政”是國家及其治理達至“善治”的關(guān)鍵。換言之，國家治理欲達到善治，政府必須先實現(xiàn)良政[2]。�
國家的善治包括合法、法治、透明、責(zé)任、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等基本要件，而政府的良政則應(yīng)具備民主、法治、責(zé)任、服務(wù)、質(zhì)量、效益、專業(yè)、嚴(yán)謹、透明、廉潔等基本要素。因此，為實現(xiàn)國家的善治，政府不僅應(yīng)是精干、高效、服務(wù)、廉潔、親民的政府，而且應(yīng)是民主、法治、透明、創(chuàng)新、有為的政府。國家治理的有效性不僅集中表現(xiàn)為政府安邦定國的有效程度，而且取決于是否具備一種強大的、能自律的、有內(nèi)聚力的政治體制和高效的、有免疫力的治理機制。這與國家和政府的合法性、組織性、結(jié)構(gòu)性、穩(wěn)定性及可持續(xù)性等因素直接相關(guān)。改革開放以來，社會主義中國的政治經(jīng)濟體制改革總體上是一個循序漸進、與時俱進、持續(xù)探索、不斷創(chuàng)新、主動變革、自我調(diào)適的發(fā)展過程，并逐漸形成了一種具有轉(zhuǎn)型特點的國家治理模式，即堅持科學(xué)發(fā)展，推進民主法治，維護改善民生，實施國家治理的結(jié)構(gòu)性和政治經(jīng)濟體制的適應(yīng)性變革。�
從世界各國社會經(jīng)濟發(fā)展的過程來看，國家審計是國家治理的有效工具，也是政府運用審計的一種有效手段，它在國家治理中發(fā)揮了不可替代的作用。目前，國家審計的功能已經(jīng)從傳統(tǒng)的審核監(jiān)督逐漸發(fā)展成為國家治理控制系統(tǒng)的重要部分，并發(fā)揮著積極參與國家治理的功能。由于經(jīng)濟發(fā)展、社會進步及政治開明的需要，公眾期盼國家審計加強經(jīng)濟監(jiān)督，以促進廉潔、高效、務(wù)實政府的建立。國家審計加強經(jīng)濟監(jiān)督，并不是要監(jiān)督政府，而是要對政府權(quán)力及其運行進行制約和監(jiān)督。歷史經(jīng)驗證明，不受制約和監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用和腐敗。要防止濫用權(quán)力與滋生腐敗，就必須加強國家審計對政府權(quán)力運行的制約和監(jiān)督[3]。�
2011年7月在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上劉家義審計長從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度、經(jīng)濟全球化及國家審計事業(yè)長遠發(fā)展的角度，提出了“審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國家治理的重要組成部分”的重要論斷，并從國家審計的歷史發(fā)展過程、政治制度變遷、審計運行機制和參與治理績效等方面全面系統(tǒng)深入地論述了國家審計在國家治理中的重要作用[4]。其精辟論述立意深遠、高屋建瓴，對推動國家審計理論研究、國家審計實踐探索及國家審計事業(yè)科學(xué)發(fā)展具有非常重要的指導(dǎo)意義。�
二、 國家審計在國家治理中的戰(zhàn)略目標(biāo)與主要任務(wù)�
國家審計的產(chǎn)生和發(fā)展源于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計的方向。國家審計在特定歷史條件下遵循自身的內(nèi)在規(guī)律不斷演進，其目標(biāo)、任務(wù)、重點和方式等都隨著國家治理的目標(biāo)、任務(wù)、重點和方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，并且始終在國家治理中發(fā)揮著不可替代的作用[4]。這些科學(xué)總結(jié)在國家審計領(lǐng)域變遷的過程中得到了有力的印證。中國國家審計事業(yè)發(fā)端于改革開放之后，那時的中國剛剛完成從以蘇聯(lián)為范例實現(xiàn)全能型國家治理到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展型國家治理的轉(zhuǎn)變。在摒棄高度全面計劃及全能國家治理體制之后，社會主義市場經(jīng)濟制度的建立，確立了以市場為資源配置的治理機制，強調(diào)了市場在國家治理中的重要作用。為配合價格機制有效運轉(zhuǎn)，市場迫切需要高質(zhì)量的會計信息，因而以監(jiān)督會計信息真實、公允為基礎(chǔ)，保障市場經(jīng)濟活力的國家審計應(yīng)運而生。1996年《中華人民共和國審計法實施條例》明確規(guī)定，審計機關(guān)依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財政收支、財務(wù)收支真實、合法和效益。�
黨的十六大以來，國家治理再次經(jīng)歷重大轉(zhuǎn)型，開始進入社會建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)并重的新時代。黨的十六屆四中全會提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”，這標(biāo)志著國家治理理念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，國家治理開始強調(diào)可持續(xù)發(fā)展的、公正與和諧的社會建設(shè)。現(xiàn)階段國家治理的特性體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，國家治理經(jīng)歷著從注重效率優(yōu)先的發(fā)展型國家到公正價值訴求的和諧型國家治理模式的轉(zhuǎn)變；第二，國家治理從市場治理逐漸演變?yōu)槭袌觥液蜕鐣嘣⒅危坏谌瑖抑卫碜鳛橐粋€滿足不同國家治理利益主體需求的過程，不僅是一種政治理論更是一場社會變革；第四，國家治理從被動應(yīng)付到主動應(yīng)對，再到推動現(xiàn)代化和全球化的進程。作為國家治理子系統(tǒng)的國家審計在特定的歷史環(huán)境下必然會轉(zhuǎn)變。我們?nèi)缒軌蚨聪ず桶盐諊覍徲嫷奶刭|(zhì)與發(fā)展態(tài)勢，則不難回答或解決不少有關(guān)國家審計的理論與實踐問題。比如，為什么中國廣泛開展經(jīng)濟責(zé)任審計而國外并不存在？這可以從“國家審計需要相應(yīng)的國家治理公正價值訴求”中找到答案。又如，為什么近些年來國家審計逐步降低企業(yè)財務(wù)收支審計在全部審計工作中的比重而相應(yīng)提高效益審計的比重？這可以從“國家審計需要響應(yīng)市場、國家和社會多元并治”中找到答案。再如，為什么中國的國家審計堅持以財政審計為永恒主題、2009年溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上提出“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”以及2010年新的《審計法實施條例》明確增加了對財政資金運用實行跟蹤審計的范圍的規(guī)定？這更可以從“國家審計響應(yīng)國家治理作為一個滿足不同國家治理利益主體需求的過程，不僅是一種政治理論更是一場社會變革”中找到答案。�
最高審計機關(guān)國際組織(INTOSAI)在其2005年至2010年策略規(guī)劃中曾提出最高審計組織的愿景：提供各國最高審計機關(guān)最佳實務(wù)治理，協(xié)助各國政府增進績效、強化透明度、明確責(zé)任、保持可信度、對抗貪污、提升公共信賴以及滿足公共利益的需要有效運用公共資源等。也就是說，世界各國國家審計機關(guān)已經(jīng)根據(jù)經(jīng)濟與政治環(huán)境的變化由傳統(tǒng)的監(jiān)督目標(biāo)向治理目標(biāo)轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)時代變革的需要。根據(jù)《中華人民共和國審計法》（2006年修訂）的規(guī)定，國家審計的目標(biāo)是加強國家的審計監(jiān)督，維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展。“十二五”規(guī)劃和《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》更加強調(diào)政府職能的有限性和有效性，將政府的作為限定在宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)與社會管理上，并明確提出政府創(chuàng)新管理，增強政府的執(zhí)行力和公信力。這表明政府改革已從政府的權(quán)利本位向責(zé)任本位轉(zhuǎn)變，而政府職能的轉(zhuǎn)變客觀上也要求審計職能創(chuàng)新，因此國家審計需要調(diào)整自身的工作重點，拓展新的審計領(lǐng)域，確立新的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。實際上，國家審計可以監(jiān)督被審計單位依法執(zhí)行國家的預(yù)算，進而促進政府依法行政，規(guī)范政府的行政行為，促進政府行政的公開、公正和公平，促進財政資金的有效使用，減少國家財政資金的損失浪費，從而有利于廉潔高效政府的建設(shè)。�
三、 進一步拓展和深化國家審計參與國家治理應(yīng)注意的幾個問題�
為了進一步拓展和深化國家審計參與國家治理，更好地發(fā)揮國家審計的“免疫”功能和治理作用，中國的國家審計宜立足于本國、著眼于世界，立足于民生、著眼于國計，立足于監(jiān)督、著眼于免疫，立足于審計、著眼于治理，并應(yīng)重視研究和解決國家審計的效率和實施效果、國家審計的成本與預(yù)算約束、國家審計的培訓(xùn)及審計能力、國家審計的宣傳和信息溝通以及國家審計的責(zé)任及業(yè)務(wù)邊界等審計理論與實踐問題。�
（一） 關(guān)于提高國家審計的效率和實施效果問題�
一般說來，監(jiān)督包括事前監(jiān)督、過程監(jiān)督和事后監(jiān)督。加強國家審計的事前監(jiān)督，可以防患于未然，但會增加審計的工作量，降低審計效率，加大審計的法律責(zé)任。在國家機關(guān)均已建立和實施內(nèi)部控制的環(huán)境下，國家審計的重點放在內(nèi)部控制的評價與審核方面可以提高審計效率，并發(fā)揮提前預(yù)防的作用。傳統(tǒng)意義上的審計監(jiān)督大多是事后監(jiān)督。國家審計要想在國家治理中更有效地發(fā)揮作用，則需要考慮和實施過程監(jiān)督，參與監(jiān)督戰(zhàn)略、安全政策的制定以及民主法治改革與建設(shè)的過程，但不應(yīng)直接參與決策及其制定過程。一般說來，過程監(jiān)督能夠較容易地獲得審計證據(jù)和相關(guān)資料，從而有利于降低事后審計的難度，減少事后審計的工作量。西方有曰：“陽光系適宜的防腐劑，燈光是較好的警察”。過程監(jiān)督的效果類似于陽光與燈光的作用，便于適時發(fā)現(xiàn)問題并及時加以解決或提請?zhí)幚恚欣跍p少或避免損失浪費。近年來，國家審計所實施的全過程監(jiān)督的跟蹤審計就是一種有益的實踐創(chuàng)新與探索[5]。�
十年前刮起的那場“審計風(fēng)暴”，客觀上也具有擴大國家審計的影響、增進人們對國家審計的認識與理解、促進社會對國家審計發(fā)現(xiàn)問題的重視及思考等積極意義。在那場“審計風(fēng)暴”中，審計人員的勞動成果理當(dāng)?shù)玫綉?yīng)有的尊重、積極的肯定與評價。但囿于當(dāng)時的客觀條件及主觀認識，嚴(yán)格的“問責(zé)風(fēng)暴”并沒有形成，即問責(zé)機制沒有真正建立和運行，以致引起社會公眾對國家審計的權(quán)威性和效果產(chǎn)生質(zhì)疑。這一方面反映了社會公眾對國家審計發(fā)揮促進建立廉潔高效政府作用的關(guān)注與期望，另一方面也反映了國家審計在參與國家治理過程中尚有不少需要考慮和解決的問題。因此審計人員有必要深入研究和思考國家審計的本質(zhì)與功能、效率和效果等問題。從某種意義上說，這也表明國家審計在走向“善治”的國家治理中具有重要性、長遠性、艱巨性及復(fù)雜性等特征。�
一般說來，國家建設(shè)及其成效可以通過國家能力與政治問責(zé)兩個維度加以考量，而實現(xiàn)政治問責(zé)主要依賴選舉、預(yù)算及審計制度，問責(zé)包括官僚問責(zé)、公民（參與式）問責(zé)以及水平問責(zé)等三種形式。“會計資料是推進民主的保姆，審計信息是政治問責(zé)的依據(jù)”。國家審計可以通過參與國家治理和推進國家建設(shè)來實現(xiàn)政治問責(zé)，它主要是查核會計資料及其他信息，評價財政預(yù)算績效，進而提出審計意見和建議。�
近十年來，審計人員及有關(guān)專家學(xué)者對影響審計效果的原因和對策進行了較為深入的研究，并形成一些研究成果。諸多研究表明，國家審計效果的取得需要政府、審計機關(guān)及社會各界的共同努力。提高執(zhí)行力并建立問責(zé)機制是政府的責(zé)任，國家審計的責(zé)任是基于整個國家管理的需要，監(jiān)督政府是否有效履行了職責(zé)，并發(fā)現(xiàn)影響國家治理目標(biāo)實現(xiàn)的各種問題，提供相應(yīng)的建議和策略。社會各界的責(zé)任在于對國家審計的正確認識及理解、積極支持和配合，以及有效溝通與鞭策，創(chuàng)造國家審計正常開展并發(fā)揮作用的有利條件，營造有利于國家審計事業(yè)科學(xué)發(fā)展的良好氛圍[6]。�
（二） 關(guān)于對待國家審計的成本與預(yù)算約束問題�
開展傳統(tǒng)的審計業(yè)務(wù)需要花費一定的成本。國家審計要發(fā)揮強有力的經(jīng)濟監(jiān)督及預(yù)防功能，則需要一批高素質(zhì)的審計人員，也需要各領(lǐng)域?qū)I(yè)人士的參與和民眾的配合，因此較多的資源投入必然帶來較高的審計成本。國家審計的對象主要是與社會性公共資金的管理、使用有關(guān)的各種經(jīng)濟活動及其相關(guān)的財政收支、財務(wù)收支活動，這些活動的范圍非常大，有限的審計資源必然會直接影響審計的效果，加之，國家審計還要承接國家發(fā)展戰(zhàn)略方面的綜合審計等任務(wù)，審計經(jīng)費不足問題更加凸顯。根據(jù)最高審計機關(guān)國際組織的有關(guān)會議記錄，許多國家的審計機關(guān)都認為預(yù)算經(jīng)費不足直接影響了審計工作的推行及成效。�
美國審計總署(GAO)的做法是將其專業(yè)稽核人員的職稱改為評估人員，將財務(wù)審計作為美國審計總署職責(zé)范圍中的一個較小部分，工作重心放在辦理計劃評估、專案調(diào)查、政策分析等業(yè)務(wù)上[7]。為了利用有限的審計資源，使國家審計在國家治理中發(fā)揮更好的作用，國家審計需要明確最主要的審計范圍和最關(guān)鍵的審計領(lǐng)域。2008年3月，劉家義審計長在中國審計學(xué)會五屆三次理事會暨第二次理事論壇上指出:“按照審計目標(biāo)的要求，審計工作的首要任務(wù)就是維護國家安全，保障國家利益，推進民主法治，促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。”�
在成本控制和預(yù)算約束的條件下，國家審計應(yīng)當(dāng)將關(guān)系國計民生等重要領(lǐng)域的公共性社會資金和問題作為重點審計對象，如能源領(lǐng)域、金融領(lǐng)域、糧食儲備、環(huán)境問題、產(chǎn)業(yè)安全問題、失業(yè)問題、政府公職人員的貪污腐敗問題等，按照重要程度的不同安排有限的國家審計資源，將審計人力、時間及經(jīng)費集中安排于高風(fēng)險的領(lǐng)域，并進行嚴(yán)密而深入的查核。�
（三） 關(guān)于增強國家審計的培訓(xùn)及審計能力問題�
國家審計機關(guān)任務(wù)繁重，每年要忙于實施各種審計，因而在審計人員的培養(yǎng)、審計知識的溝通交流等方面的安排比較有限。為了進一步適應(yīng)經(jīng)濟政治發(fā)展的新要求和社會公眾的新期待，更好地發(fā)揮國家審計的“免疫”功能和治理作用，國家審計需要從專業(yè)技能、管理知識、服務(wù)理念等諸多方面加強對審計人員的培訓(xùn)力度，提高其執(zhí)業(yè)能力。審計機關(guān)負責(zé)監(jiān)督各級政府財政收支和國有企事業(yè)單位財務(wù)收支，業(yè)務(wù)量巨大，國家審計人員只有在具備了財務(wù)審計、績效審計等多方面專業(yè)知識的基礎(chǔ)上，才有可能很好地勝任工作，不辱使命。與此同時，經(jīng)濟社會的發(fā)展客觀上也要求審計人員必須具備較高的專業(yè)理論素養(yǎng)、實際業(yè)務(wù)水平、溝通交流技巧及職業(yè)判斷能力等綜合素質(zhì)。為確保審計人員具備必要的知識與技能以及一定的專業(yè)水準(zhǔn)與勝任能力，更好地適應(yīng)參與國家治理的實際需要，國家審計應(yīng)更加重視和加強培訓(xùn)工作，不斷提升審計人員的執(zhí)業(yè)能力。�
最高審計機關(guān)國際組織在成立50周年之際所提出的未來五年策略規(guī)劃不僅包括以任務(wù)為導(dǎo)向的專業(yè)能力培養(yǎng)目標(biāo)，而且還包括專業(yè)準(zhǔn)則制訂和審計知識分享等目標(biāo)。其中，專業(yè)能力培養(yǎng)的目的是通過訓(xùn)練、技術(shù)支持及各項發(fā)展計劃，加強最高審計機關(guān)的專業(yè)能力，具體的訓(xùn)練措施包括研討會、地區(qū)性小組訓(xùn)練、國際組織技術(shù)發(fā)展計劃。�
鑒于此，國家審計需要根據(jù)現(xiàn)有的審計體制和審計業(yè)務(wù)實際，借鑒國內(nèi)外成熟的培訓(xùn)經(jīng)驗，建立國家審計人員培訓(xùn)發(fā)展體系，增加國家審計人員培訓(xùn)力度，確保國家審計人員具備相應(yīng)的專業(yè)水準(zhǔn)與勝任能力，以適應(yīng)其參與國家治理的客觀需要。�
（四） 關(guān)于加強國家審計的宣傳和信息溝通問題�
在現(xiàn)代政府新公共管理中，國家審計機關(guān)扮演著更加重要的角色，它不僅要履行傳統(tǒng)的財政審計職責(zé)，而且還要承擔(dān)政府績效考核的職責(zé)。現(xiàn)代國家審計機關(guān)對政府的行為及其結(jié)果進行監(jiān)督和控制，不僅有利于政府治理和風(fēng)險管理，而且也有利于廉潔高效政府的建立。�
國家審計工作的開展需要進行充分而有效的溝通以取得相關(guān)部門的理解與配合，進而提高審計效率并節(jié)約審計資源，同時也需要公眾的積極參與和密切關(guān)注，公眾的參與和關(guān)注有利于增強審計審計建議的執(zhí)行力，提高相關(guān)問題解決的效率。在法律許可的范圍內(nèi)，國家審計應(yīng)采取各種有效的方式及方法，包括與網(wǎng)絡(luò)、媒體間建立起良好的互動關(guān)系，以增強審計的透明度。�
加強國家審計的宣傳和信息溝通工作，有利于國家審計工作的順利開展及其“免疫”功能與治理作用的正常發(fā)揮，有利于提高政府工作及其成效的透明度，有利于公民有序地參與政治，進而推進國家的民主法治并促進國家走向“善治”。�
（五） 關(guān)于明確國家審計的責(zé)任及業(yè)務(wù)邊界問題�
國家審計的責(zé)任是通過對經(jīng)濟活動的審核、評價和控制等一系列的監(jiān)督活動，保證國家公共資金的安全和效益，維護國家經(jīng)濟社會的健康運行。1977年10月最高審計機關(guān)國際組織在秘魯利馬召開的第九屆大會上通過的《利馬宣言――審計規(guī)則指南》曾指出：審計本身是整個控制系統(tǒng)必不可少的組成部分，其目的是要盡早地揭露背離公認標(biāo)準(zhǔn)、違背資源管理的合法性、效率、效果和經(jīng)濟原則的現(xiàn)象，以便在發(fā)現(xiàn)上述各種情況時，盡可能早地采取改正措施，使當(dāng)事人承擔(dān)責(zé)任、賠償經(jīng)濟損失或采取措施防止重犯。國家和政府的責(zé)任是保證國家公共資金的安全和效益，維護國家經(jīng)濟社會的健康運行。�
國家審計的業(yè)務(wù)邊界或國家審計的領(lǐng)域，與國家審計的責(zé)任直接相關(guān)，隨國家治理內(nèi)涵的豐富而豐富，隨國家治理外延的拓展而拓展。國家審計可以在國家治理中發(fā)揮監(jiān)督、評價、建議等作用，但不能擔(dān)任決策者的角色，應(yīng)避免參與行政決策和經(jīng)濟決策。國家審計如參與行政決策和經(jīng)濟決策，將會從形式上和實質(zhì)上失去其獨立性和公信力，并且還會增加本應(yīng)由政府和企業(yè)承擔(dān)的法律責(zé)任與風(fēng)險。不僅如此，國家審計在中國轉(zhuǎn)型時期特殊領(lǐng)域內(nèi)持續(xù)、高效、有力地發(fā)揮作用也不能脫離國家治理內(nèi)在變遷的特定要求。�
劉家義審計長提出的“免疫系統(tǒng)”理論正是在洞悉了國家治理轉(zhuǎn)變實質(zhì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家審計的實際，對國家審計這個國家治理的子系統(tǒng)進行了特定化與概念化。作為國家治理“免疫系統(tǒng)”的國家審計以“推進法治，維護民生，推動改革，促進發(fā)展”作為出發(fā)點和立足點，來實現(xiàn)維護人民群眾根本利益的目標(biāo)。“免疫系統(tǒng)”理論的提出響應(yīng)了國家治理從被動應(yīng)付到主動應(yīng)對的轉(zhuǎn)變。但正如國家治理受到現(xiàn)代化和全球化的挑戰(zhàn)一樣，國家審計“免疫”作用同樣面臨著現(xiàn)代化和全球化的沖擊，即在全球化的壓力下自我修正、自我進化，同時符合國家政治、經(jīng)濟和社會現(xiàn)代化的發(fā)展需要，而在全球化壓力下，自我修正和自我進化又推進著全面現(xiàn)代化進程。全球化既帶來了國際制度國內(nèi)化和國內(nèi)制度國際化的全新工作情景及思維方式，又帶來了國外發(fā)達市場經(jīng)濟潮流與國內(nèi)不完善市場經(jīng)濟制度之間的碰撞，還帶來了權(quán)力資本、金融資本和產(chǎn)業(yè)資本的深層次、多維度交織。因此，國家審計人員開展審計工作需要同時兼具國際化與民族化的思維方式，對當(dāng)前市場經(jīng)濟要有正確的認識，具有超越市場經(jīng)濟本身而結(jié)合政治、法律、民生、社會等多元因素的開闊視角，擁有足夠的勝任能力以發(fā)現(xiàn)并處理審計問題，從而有效保證國家治理機制的長效運轉(zhuǎn)。�
由此可見，國家審計在參與國家治理并走向善治的過程中，應(yīng)當(dāng)服從并服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略，在國家治理中發(fā)揮不可替代的作用。當(dāng)然，國家審計并非萬能，不能“包打天下”，不應(yīng)超越本身的職能和基本性質(zhì)以及法定的權(quán)限與業(yè)務(wù)邊界去承擔(dān)無法實施的任務(wù)和無法履行的責(zé)任。�
