江蘇高速公路發展趨勢和可持續發展的研究
謝長懷 張紀成
[關鍵詞]高速公路；發展趨勢；投融資模式；可持續發展研究
[摘 要]本文通過分析江蘇高速公路發展歷史及其趨勢，闡述江蘇“省領導小組決策，省高指監管，市高指建設，公司籌資”建設、管理和投融資模式，提出可持續發展研究的幾個問題：政策扶持，適度超前；搭建資本運作平臺，組建省轄市交通投資公司、以沿線農民參股、個人委托銀行貸款投資等形式，盤活資產，向資本市場尋求資金；做大做強高速公路經營公司；做好經營服務，吸引車流、客流；把高速公路建成生態環保旅游景觀路。
我國的高速公路建設自1988年10月上海至嘉定高速公路建成通車實現了零的突破到2002年，已建成高速公路25130公里。江蘇省1996年11月滬寧高速公路江蘇段建成正式通車到2003年8月，全省通車的高速公路達到2019公里，長度居全國第三位，密度全國第一。
在高速公路建設蓬勃發展，勢頭日益加快的形勢下，應該總結和借鑒國內外經驗，進一步深入研究江蘇高速公路可持續發展戰略選擇。
一、江蘇高速公路建設回顧與發展趨勢
江蘇省高速公路建設，早在二十世紀八十年代中期就開始調查研究工作。1986年2月至1987年12月，由中國交通部和日本國際協力事業團共同組成調查組，前后兩次對滬寧高速公路江蘇段進行調查，完成了工程可行性研究的中間報告和最終報告，并于1989年12月通過了中國國際工程咨詢公司組織的專家評估。1990年9月開始測設，1993年4月全線主體工程施工圖設計結束。1991年2月9日，國家計委經報請國務院批準，同意建設上海至南京高速公路。1992年6月14日，滬寧高速公路江蘇段正式開工，1996年11月28日正式建成通車。滬寧高速公路是江蘇第一條高速公路，標志著江蘇交通基礎設施建設邁上了一個新臺階。
其后，江蘇省實施“揮師北上”，加快蘇北高速公路發展的戰略轉移，相繼開工建成了廣靖、錫澄、淮江、連徐等四條高速公路，拉開了“九五”高速公路建設序幕，掀起了江蘇第一次高速公路建設高潮。1998年，江蘇省又做出“奮戰五年，決戰蘇北，實現全省高速公路聯網暢通，打一場交通建設淮海戰役”的戰略決策，開工建設沂淮、寧宿徐、寧靖鹽、汾灌等高速公路，掀起了江蘇第二次高速公路建設高潮。
進入2000年，江蘇省發出“再掀交通建設新高潮，再造交通事業新輝煌”的號召，掀起新一輪高速公路建設高潮。寧杭、徐宿、沿江、徐州東繞城和潤揚長江公路大橋及南北接線高速公路等原定“十五”項目提前開工建設。到2000年末，全省高速公路建成2橋16條路段1088公里。新世紀頭三年，又加大投入，投資350億余元，建成連徐、寧鹽靖、寧宿、汾灌、蘇嘉杭江蘇段、錫宜、徐宿等線，新增通車里程近1000公里，總里程突破2000公里。縱穿南北、橫貫東西、覆蓋全省的高速公路網絡骨架已經形成。
目前，江蘇仍保持每年在建1000公里以上、建成300公里的規模，滾動推進高速公路建設，并加快開展新一輪高速公路網規劃和公路過江通道規劃，貫徹可持續發展、節約型發展的思路，引導江蘇高速公路發展從數量擴張向品質提升的內涵轉變，至2010年將建成總長約3500公里的“四縱 四橫四聯”高速公路網，使13個省轄市、主要對外口岸和經濟特別密集地區相互聯網暢通的信息化的高速公路網絡，確立高速公路在區域綜合運輸體系中的主導地位。現根據省委、省政府率先全面建成小康社會、率先基本實現現代化“兩個率先”進程，正在加快構劃交通發展新目標，凝心聚力推進新舉措，迎難而上掀起高速公路建設新高潮。
二、江蘇高速公路建設投融資的模式
當前，江蘇高速公路一年投資額在100億元以上，10多條路段齊頭并進，交叉作業，滾動推進，如果沒有強大及時的資金保障，沒有先進的管理手段，沒有科技創新的強力支撐，這一切是不可想象的。
就高速公路建設資金籌集來說，新項目實施前，資金籌集方案要首先得到落實。現在，靠財政撥款建路、有多少錢修多少路的老辦法早已行不通。10多年來，江蘇在資金籌集上，用改革的思路，創新的辦法，摸索出了一條貸款、入股、上市、收購、轉讓、債券等多形式、多渠道、多層次，可持續發展的投融資新路。
本文重點闡述近幾年來江蘇運用“省領導小組決策，省高指監管，市高指建設，公司籌資”的高速公路建設管理和投融資的模式。
在省委、省政府主要領導掛帥的省高速公路建設領導小組統一領導和全面規劃下，“十五”新開工項目，對具有一定的高速公路建設管理經驗、技術力量較強的地區，一般由省轄市作為建設的責任主體，省級主管部門主要負責計劃安排、技術指導、設計審查、市場監管、質量監督和資金審計等建設監管職能；對建設任務特別重、技術力量薄弱的地區，由省、市聯合組建項目辦直接負責工程建設管理，各地主要負責建設環境和地方矛盾的協調工作。
隨著江蘇高速公路建設管理體制和投融資模式的不斷完善，充分調動了各市建設管理的積極性，進一步落實工程建設質量、進度和投資控制的責任，形成了省、市上下互動、快速協調的良好工作機制。2002年，江蘇完成交通基礎設施投資223.58億元，較上年增長6.98%，居全國第一，是全省全社會固定資產投資的1/17，對GDP增長貢獻率達到2.4%，全年新增高速公路316公里。
由省政府出資設立的并被授予具有投資性質的江蘇交通產業集團公司、江蘇交通控股有限公司以及近期建立的江蘇省高速公路經營管理中心為投資主體，確保將其收益主要用于交通基礎設施建設和承擔相應的高速公路建設省級投入資金籌資任務，并充分利用自身優勢，盤活存量資產，加大資本運作力度，通過股權轉讓、發行股票、債券等多種形式籌集建設資金，滿足工程建設需要，滾動發展，不斷壯大，拓展投資領域，實現工程建設和企業發展的雙贏。通過此種模式，現在江蘇“十五”高速公路建設計劃的資金已全部排完，2003年計劃安排高速公路建設資金134億元也已落實，開始實現資金良性循環。
從現行稅制和實效觀察，江蘇3個交通投融資主體，產業集團、控股公司系省政府出資授權的國有資產經營單位，按企業運作，需要繳納營業稅、所得稅，國有股分紅的30%要上繳省財政，其余部分省政府雖有“主要用于交通基礎設施建設，承擔相應的高速公路建設省級投入資金籌資任務”的約定，但總得要與國資部門或授權經營單位協商確定。而經營管理中心系省交通廳授權的資產經營、投融資的行政事業性單位，既可免繳各種稅費，又可直接按省建設計劃進行投融資和資本運作，不失為是目前我省最佳投融資模式之一。
三、江蘇高速公路可持續發展的研究
高速公路是交通基礎設施的重要組成部分，是社會經濟發展的物質基礎，沒有這種物質基礎就會增加社會經濟的運行成本，甚至制約社會經濟的發展。國際經濟發展表明，盡可能完備和應用基礎設施，是決定一個國家參與國際競爭能力的關鍵因素。具有經濟、便捷、快速的高速公路交通，是我國綜合運輸體系中的一種重要運輸方式。改革開放以來，受到了國家和人民群眾的普遍關注，高速公路建設在全國、在江蘇已進入快車道。
從當前江蘇高速公路建設資金角度看，主要問題：一是“十五”高速公路建設投資巨大，達到554.52億元，35%的資本金籌措相當困難；二是有些路段因超前建設，或屬于開發性路段，或因聯線成網需要，或國家安全穩定需要，或按遠期交通流量標準設計建設等原因，近期經營效益欠佳，收費還貸難度增大；三是高速公路建設費用開支增多，成本居高不下。“持續的突破”與“有限的資金”已成為當前高速公路建設投融資重大研究項目。據此提出如下建議和意見：
(一)政策扶持，適度超前發展高速公路
當前，在交通運輸戰略選擇上，實際要回答兩個問題，其一是應否超前于經濟的發展。其二是發展以提高質量為主還是數量擴張為主。一種較為普遍的觀點是，作為基礎設施的交通運輸業對經濟起著顯著的前導性作用，應放在超前發展的位置上。筆者認為，這種觀點沒有區分不同時段、不同地區和不同的運輸方式。
建國以來，我國交通運輸發展基本上是以數量擴張為主，重點放在路網規模擴大和運輸能力的增強上，應該說是適應當時發展階段的必然選擇。但隨著時間的推移、交通運輸瓶頸的緩解，人們對交通運輸需求發生了深刻變化，交通運輸發展應更加注重運輸布局的合理化、客貨運輸的高效化、專業化，以及運輸裝備的現代化，在各種運輸方式內部要更多地提高快速運輸的比重，因此，修建公路應以發展高速公路為重點。從總體而言，在未來較長時間內，我國的交通運輸能力應實行與經濟發展既不是超前也不是滯后而相互適應，同時更加注重以質量提高為主的發展戰略。
由于高速公路投資大、周期長、要求高，加之需要形成網絡，適度超前發展是必要的。如1990年通車的4車道沈大高速公路，現已擴建為8車道；1996年開通營運的4車道滬寧高速公路，也已實施8-10車道的擴容。但各個地區的經濟發展水平和所處的發展階段不同，發展高速公路也不能一概而論都要超前，否則，過度超前，有些高速公路因車流量較少，利用效率和經濟效益不理想。
高速公路建設是國家基礎設施建設，具有政府性和公益性，因而，建設籌資應以國家為主。本文建議：第一，國家和地方還應加大交通建設尤其是高速公路建設專項支出在財政預算中的比重，增加國債資金的份額，保證35%資本金的及時到位。第二，通過稅收調節，返還部分稅收于交通。第三，政府財政給予擔保、減息、貼息等辦法，向國內外金融機構和民間借貸籌集建設資金。第四，繼續給予交通基礎設施建設項目征地、拆遷、人工、土方和勞力安置等方面優惠。第五，建立部、省兩級交通發展基金（或交通產業投資基金），開拓專項籌資渠道。
(二)搭建平臺，盤活路產，向資本市場尋求資金
高速公路建設資金的來源要從單渠道轉變為多渠道，既要來自國家投資，又要來自資本市場；既要來源于政府，又要來源于民間；既要來源于國內，又要來源于國外。因此，各種有效的新的融資方式都可以用于高速公路建設。當然，國家投資仍是高速公路建設投資主渠道或稱引導投資。采用多種投融資方式是為了擴大投資來源，轉變機制，適應高速公路大發展的需要。
公路路產就是資產。把巨大的路產資產盤活了，高速公路整個建設資金也就全局皆活了。把公路路產推向資本市場，向資本市場尋求資金，這是高速公路可持續發展的基礎所在。當前，國內資金充裕，城鄉居民存款增加，金融機構沉淀資金增多，加上存款利率的連續下調，很多資金在尋找投資領域，這為高速公路建設通過國內資本市場籌集資金提供了良好機遇。
本文建議：除以高速公路經營權為質押，擴大銀行貸款規模；運用高速公路良好的資信，發行公路建設債券；通過BOT融資方式把擬建的高速公路項目交給私人企業或國外企業籌資、建設、經營；通過與國內外的政府、部門、企業合資、合作及股份合作制，合資建設，或出讓部分股權參股、控股等形式，吸納社會資金外，重點推薦近年江蘇尋求社會資金的新形式供借鑒。
1、沿線農民參股
蘇嘉杭高速公路江蘇段投資總額45億元，實行“省市共建、以市為主，股份制建路”模式，在蘇州市自籌70%資金的份額中，該市從農民獲得被征用土地長遠收益出發，提出了“依法、自愿、有償”的原則，以土地使用權作價入股、轉讓、租賃、互換等形式，加快農用土地和集體非農建設用地有序規范流轉。組成農民持股協會，以征用的2萬余畝土地的1.3億元為股本金入股，2萬余農民成為了高速公路的投資者，該路經營公司5個股東中就有農民持股會的1名成員參加。
2、組建市級交通投資公司，探索市縣級交通建設投融資滾動發展機制
近年來，江蘇交通基礎設施建設投資不斷實現較高平臺上的躍升。為保證新一輪交通建設對資金的需要，近一年多來，各市政府和交通主管部門，結合本地區實際，不斷探索市縣級交通滾動發展機制。至2002年底，全省13個省轄市中，已組建市級交通投資公司的有南京、鎮江、常州、南通、揚州、宿遷、淮安、鹽城等8個市；正在組建的有無錫、蘇州、泰州、連云港等4個市；徐州市組建的交通廣大有限公司，已歸并到該市國有資產投資公司。其中南通市還組建成立了縣（市）級交通投資公司。
各市、縣級交通投資公司的主要融資措施：一是利用現有普通公路收費站的收費權進行質押貸款。例如南通市通過市、縣交通投資公司累計貸款超過15億元；二是以公路兩側的土地開發權進行質押貸款。如鎮江市獲得南徐路兩側1245畝土地開發權，向銀行抵押貸款2.1億多元，用于投資建設5.17公里的南徐路；三是積極向政府爭取財政投入和貼息貸款。如泰州市財政從2002年至2006年每年將投入交通基礎設施建設 3000萬元，從2003年至2005年每年還安排交通部門財政貼息650萬元。常州市政府2002年安排公路網化工程財政貼息2000萬元。
3、個人委托銀行貸款參與交通建設
2003年初，全長29公里的南京繞城公路高速化改造工程的5億元建設資金籌集向個人開放。由民生、浦發兩家銀行聯合辦理個人委托貸款，個人向銀行交款，委托銀行貸給繞城公路改建部門，南京市交通建設投資控股（集團）有限責任公司作為擔保人，承擔不可撤消的連帶責任。貸款期限3年，年利率4%，開辦8天，就完成了融資計劃。
(三)做大做強高速公路經營公司
國務院《交通和車輛稅費改革實施方案》規定，“保留少量必要的規費”，包括“各級交通部門利用貸款或按照國家規定有償集資修建公路、橋梁、隧道、渡口，以及各級建設部門利用貸款或按照國家規定有償集資修建大型橋梁、隧道等，在還款期間收取車輛通行費（過路費、過橋費、過隧道費、過渡費）等”。
按照規定，貸款修建的收費公路只能在還款期間收取車輛通行費，還貸結束就不得再收通行費，所收通行費也不準移用于其他交通建設。現在不少單位通過資產重組，進行公司制改造，成為項目法人主體，集籌資、建設、經營、還貸于一體，通行費可以延續收取，也可以用之于拓展其他項目投資。因而，應將一些符合建立經營公司的路段迅速組建成經營公司。
高速公路建設項目具有收益上的穩定性（不會暴漲暴跌）、管理上的準行政性（政府給予一定政策優惠）、經營上的準壟斷性（很少有同類項目競爭）等特征，其經營收益一般會隨著社會經濟的發展而逐步提高，高速公路項目利用股份制融資潛力很大。應很好利用加快高速公路發展的優惠政策和市場良好的機遇，將那些具有一定規模、效益較好、償還有保障的高速公路和收費橋梁項目的經營公司做大做強，按現代企業制度進行公司制改造，吸納社會閑散資金，并做好項目評估等前期工作，爭取如江蘇京滬高速公路有限公司、揚子大橋股份有限公司等通過包裝陸續上市發行股票，籌集可以永久使用、融資風險小的巨額資金，良性滾動發展交通事業。
（四）做好經營服務，吸引更多車流、客流
這是做足本領域內業務，發揮專業優勢，挖掘高速公路潛在功能，提高社會效益和經濟效益的重要途徑，也是籌措建設資金的有效辦法。
我國公路收費實行開放式，即進入公路行駛的車輛每通過一個收費站就收一次費。這種收費模式是在我國公路網絡化進程中形成的。為此，公路管理部門一方面要嚴格執行交通部1999年9號文件，清理整頓不合理的收費站點，盡快扭轉公路亂收費現象；另一方面應積極推行“一票到家”、“一路一費”的收費管理模式，更應利用高科技設備，使高速公路收費信息網絡化。
江蘇高速公路在建設時，對交通三大系統（通信、監控、收費）各路段公司同步進行建設全省一致的、聯網收費系統可靠的先進硬件設備和相應的收費軟件系統，全省有近900公里的高速公路網絡實施了聯網收費“一卡通”，進行封閉式的按行駛里程收費。進口發卡，出口刷卡繳費，車輛通行費采取人工辨認，人工收費，計算機管理，檢測器校核，閉路電視監控的半自動收費方式。在今后高速公路建設中應積極推廣“一卡通”的做法。
二是把高速公路服務區打造成物流信息港。高速公路服務區主要為車流、客流服務，車流服務項目有汽修、加油、加水、洗車等；客流服務項目有飲食、住宿、購物、娛樂等。由于目前高速公路上行駛的客車大于貨車，因而服務區的車流服務量少，造成有些服務區虧本經營。
就服務區來說，面向運輸服務具有得天獨厚的資源優勢：首先，地處高速運輸線上，承接車輛方便；其次，沿途的輻射地區經濟比較發達，物流市場有需求；再次，服務區一般占地大，具備貨物堆存能力；第四，服務區存量資產可觀，特別是發達的通信系統潛力巨大。
我國物流尚處于起步階段，傳統的貨物配載也未形成規模化、網絡化，相對滯后，因而，為服務區開發物流信息服務業務提供了難得的機遇，營造高速公路網絡的全線聯網配載系統，在臨近大中城市的服務區可以在貨物信息配載的基礎上，利用倉儲能力和堆存能力，為經濟實體存貨、發送，起到中轉樞紐的作用。這樣，不僅服務區的經營搞活了，而且可以拉動高速公路經營公司的主業?——車流量，吸引那些不走高速公路的空駛的載重車輛行駛高速路，增加公司主業收入，又營造了平行道路間的競爭力，還推動了物流業的發展。
由網絡化運輸、智能化運輸、快速化運輸構成的未來現代化道路運輸，都與高速公路密切相關，高速公路經營公司不僅要為車流、客流提供公路使用，還應將服務區開發成物流信息港，這是專業優勢所在，也是時代賦予我們的責任。
（五）把高速公路建成生態環保旅游景觀路
于2000年7月開工建設，計劃2004年底建成通車的長114公里的寧杭高速公路江蘇段，首次將生態、環保等多種新概念納入總體設計藍圖。
寧杭高速路江蘇段，在設計時專門邀請英國偉信公司進行環境景觀設計咨詢。在線形設計、邊坡防護、綠化種植等各個方面，充分考慮平、縱、橫斷面相結合的同時，還充分考慮與自然環境、人文景觀相結合，不僅考慮到道路線形的美觀，還考慮到行路人的心理、視覺的感受，做到“顯山露水”，景觀源于自然、融于自然、高于自然。沿線50米范圍內，結合農業產業結構調整，營造綠化、經濟林帶，發展生態、觀光、旅游農業。服務區除具備必要的服務功能外，有的建成為特色公園或小型風景區或休閑度假場所，成為旅游資源和信息展示發布中心，使生產型的高速公路成為集生態、環保、旅游的景觀路，為21世紀高速公路建設融入了新概念。
