財(cái)政部于近期印發(fā)《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出要建立健全中央、省、市三級符合預(yù)算績效管理工作需要的社會中介機(jī)構(gòu)庫，加強(qiáng)對包括會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估、行業(yè)咨詢等機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會中介力量的引導(dǎo)和培訓(xùn)，強(qiáng)化管理和規(guī)范。
《規(guī)劃》發(fā)布后，財(cái)政部于日前發(fā)布《關(guān)于開展2008-2011年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作的通知》（以下簡稱《通知》）稱，決定自2012年起試行國資預(yù)算支出項(xiàng)目績效評價(jià)制度，將委托資產(chǎn)評估等中介機(jī)構(gòu)，對部分企業(yè)集團(tuán)國資預(yù)算支出項(xiàng)目開展第三方評價(jià)。
業(yè)內(nèi)人士指出，今后將有越來越多的第三方中介機(jī)構(gòu)參與政府和國有資本經(jīng)營預(yù)算績效管理評價(jià)工作。
《規(guī)劃》明確如何發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用
為什么要在預(yù)算績效管理與評價(jià)中引入第三方機(jī)構(gòu)呢？其實(shí)，在《規(guī)劃》中就有答案。《規(guī)劃》在分析我國的預(yù)算績效管理工作存在一些亟待解決的問題時(shí)就指出：績效評價(jià)主體單一，第三方評價(jià)欠缺，績效評價(jià)的公信力和權(quán)威性有待提高。
事實(shí)上，在預(yù)算績效管理中引入專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)，其優(yōu)點(diǎn)就在于考評過程專業(yè)化，考評結(jié)果客觀化，從而有利于提高財(cái)政資金的使用效益，推動財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化。
《規(guī)劃》確定了中介機(jī)構(gòu)的范圍，即會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估、行業(yè)咨詢等機(jī)構(gòu)，并從四個(gè)方面明確了如何發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用。
其一、擴(kuò)大第三方評價(jià)范圍。《規(guī)劃》指出，將探索引入第三方參與績效管理工作，規(guī)范第三方參與行為，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，充分利用已建立的各類智庫，逐步擴(kuò)大第三方參與的范圍，提高評價(jià)結(jié)果的權(quán)威性和公正性。
其二、借助力量。《規(guī)劃》指出，將在發(fā)揮各級財(cái)政和預(yù)算部門能動性，推動預(yù)算績效管理工作的同時(shí)，要借助各級人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、社會中介等各方力量，合力推動，提升政府執(zhí)行力和公信力。
其三、建中介庫。省級以上財(cái)政部門構(gòu)建較為科學(xué)、適用的分級分類績效評價(jià)指標(biāo)體系，完成專家學(xué)者庫、中介機(jī)構(gòu)庫和監(jiān)督指導(dǎo)庫三個(gè)智庫建設(shè)，分建共享，動態(tài)管理，為預(yù)算績效管理提供智力支持和制衡監(jiān)督；健全社會中介、專家、數(shù)據(jù)庫和檔案等管理辦法；加強(qiáng)對包括會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估、行業(yè)咨詢等機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會中介力量的引導(dǎo)和培訓(xùn)，強(qiáng)化管理和規(guī)范。
其四、加強(qiáng)指導(dǎo)。加強(qiáng)對社會中介機(jī)構(gòu)等第三方組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，建立第三方組織評價(jià)質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制，定期實(shí)施績效評價(jià)報(bào)告質(zhì)量的評審、考核和通報(bào)，確保工作質(zhì)量，并與績效評價(jià)業(yè)務(wù)委托相掛鉤，營造“專家敢說、中介真評”的績效評價(jià)氛圍。
《通知》中也有涉及中介機(jī)構(gòu)的內(nèi)容。《通知》明確，自2012年起試行的國資預(yù)算績效評價(jià)程序和方法分為企業(yè)自評及中介機(jī)構(gòu)評價(jià)兩種。中央企業(yè)的自評報(bào)告應(yīng)于2012年12月20日前上報(bào)財(cái)政部。而財(cái)政部也將委托資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、會計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)，對部分企業(yè)集團(tuán)國資預(yù)算支出項(xiàng)目開展第三方評價(jià)。評價(jià)方法包括現(xiàn)場調(diào)查、座談、單獨(dú)訪談、問卷調(diào)查、調(diào)閱資料等。
此次的評價(jià)結(jié)果將作為研究改進(jìn)國資預(yù)算制度、進(jìn)一步明確支出方向和重點(diǎn)、加強(qiáng)國資預(yù)算管理和以后年度安排國資預(yù)算資金的重要參考。
會計(jì)師事務(wù)所需大力參與預(yù)算績效審計(jì)
財(cái)政部會計(jì)司司長楊敏近日在全國證券資格會計(jì)師事務(wù)所主要負(fù)責(zé)人會議上講話時(shí)表示，要探索推進(jìn)政府購買注冊會計(jì)師服務(wù)制度，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)財(cái)政改革和政府職能轉(zhuǎn)變中，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自身的加快發(fā)展。
上文提到的“績效評價(jià)”就是楊敏所說的政府可以購買的注冊會計(jì)師服務(wù)的一種。在中注協(xié)印發(fā)的《注冊會計(jì)師業(yè)務(wù)指導(dǎo)目錄（2012年）》（以下簡稱《指導(dǎo)目錄》）中，就將“預(yù)算支出（財(cái)政支出）績效審計(jì)”、“績效評價(jià)”與“企業(yè)全員業(yè)績（企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績）考核”列為注冊會計(jì)師的業(yè)務(wù)范圍，與此相關(guān)的還有 “財(cái)政投資評審”、“財(cái)政預(yù)算執(zhí)行效率的跟蹤評價(jià)”等新業(yè)務(wù)。
《指導(dǎo)目錄》還稱，“預(yù)算績效評價(jià)”屬于其他鑒證業(yè)務(wù)，要求注冊會計(jì)師精通預(yù)算（財(cái)政）支出流程和控制；熟悉與預(yù)算（財(cái)政）支出管理相關(guān)的法律、法規(guī)和政策規(guī)定。中注協(xié)表示，該項(xiàng)業(yè)務(wù)需要根據(jù)市場需求和政策變化大力開展。
對此，北京注協(xié)副秘書長汪寧向記者介紹，在《規(guī)劃》之前，此前有涉及績效評價(jià)及投資評審的業(yè)務(wù)，北京市財(cái)政局都會采用政府購買服務(wù)的形式，委托會計(jì)師事務(wù)所開展相關(guān)業(yè)務(wù)。
記者在采訪中也了解到，一些會計(jì)師事務(wù)所在績效評價(jià)領(lǐng)域已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也推動了會計(jì)師事務(wù)所新業(yè)務(wù)領(lǐng)域拓展。比如，北京天圓全會計(jì)師事務(wù)所。該所多年以來完成了多項(xiàng)全國范圍的大型專項(xiàng)審計(jì)和檢查工作，已經(jīng)逐步形成了完整的考評軟硬件系統(tǒng)、質(zhì)量控制制度體系以及實(shí)施策略。
天圓全董事長劉天聚介紹，“我們的績效考評團(tuán)隊(duì)的骨干均來自部門經(jīng)理級別的員工，其他人員也必須具備豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和很強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力。” 據(jù)了解，天圓全會計(jì)師事務(wù)所還探索建立了與預(yù)算考評相銜接的績效考評電算化系統(tǒng)，該所所有的審計(jì)和檢查工作均能實(shí)現(xiàn)電算化。
其實(shí)，不少會計(jì)師事務(wù)所之所以能在參與政府績效評價(jià)領(lǐng)域贏得不錯(cuò)的口碑，跟其考核標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)也有很大關(guān)系。業(yè)內(nèi)人士介紹，如果考核指標(biāo)設(shè)置科學(xué)合理，將使考核更具針對性和可操作性。
資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)探路政府績效評價(jià)
除了注冊會計(jì)師外，資產(chǎn)評估是中介機(jī)構(gòu)開展預(yù)算績效評價(jià)的又一支重要力量。
《規(guī)劃》首次提出將發(fā)揮資產(chǎn)評估在預(yù)算績效管理中的專業(yè)服務(wù)作用。財(cái)政部預(yù)算司副司長夏先德就對此表示：“預(yù)算績效管理的核心是績效評價(jià)，績效評價(jià)又離不開資產(chǎn)評估手段的應(yīng)用。”
中聯(lián)資產(chǎn)評估董事長王子林向本報(bào)記者介紹，當(dāng)前，在評估行業(yè)拓展業(yè)務(wù)范圍服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)方面，應(yīng)著力做好的幾件事情就包括，在財(cái)政績效評價(jià)、企業(yè)績效評價(jià)、財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算管理、部門預(yù)算管理等方面發(fā)揮作用，把評價(jià)作為評估的一個(gè)最重要的專業(yè)領(lǐng)域來系統(tǒng)地加以謀劃。
中評協(xié)表示，此次《規(guī)劃》的發(fā)布為資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)服務(wù)預(yù)算績效管理提供了政策支持。資產(chǎn)評估作為價(jià)值發(fā)現(xiàn)和價(jià)值管理的專業(yè)服務(wù)行業(yè)，將為更好地服務(wù)政府管理提供專業(yè)支持。
據(jù)了解，為了推進(jìn)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)開展績效評價(jià)工作，10月中旬，中評協(xié)在上海國家會計(jì)學(xué)院舉辦了評估新業(yè)務(wù)專題培訓(xùn)班，重點(diǎn)安排了績效評價(jià)相關(guān)政策講解、績效評價(jià)方法講解、績效評價(jià)實(shí)務(wù)操作及案例講解等課程，為學(xué)員們深入了解和全面掌握財(cái)政績效評價(jià)的政策和操作流程等提供了有益的借鑒和參考。
事實(shí)上，上海、山西等省市在資產(chǎn)評估行業(yè)開展的績效評價(jià)探索中，已經(jīng)取得了一定成績。山西評協(xié)秘書長曹邑平向記者介紹，山西資產(chǎn)評估行業(yè)開展績效評價(jià)，既是拓展服務(wù)領(lǐng)域的有益探索，也是加強(qiáng)資產(chǎn)評估與財(cái)政工作有機(jī)聯(lián)系的重要方式。
曹邑平強(qiáng)調(diào)稱，“近年來我省評估機(jī)構(gòu)積極參與財(cái)政支出績效評價(jià)的實(shí)踐，形成了實(shí)際上財(cái)政組織監(jiān)管、評協(xié)服務(wù)承辦、評估等中介機(jī)構(gòu)及有關(guān)專家參與的績效評價(jià)發(fā)展的基本格局；積累了初步的案例與經(jīng)驗(yàn)，為今后進(jìn)一步擴(kuò)大評估服務(wù)財(cái)政支出績效評價(jià)的范圍層次提供了比較翔實(shí)的參考依據(jù)；特別是進(jìn)一步提升了資產(chǎn)評估在建立將財(cái)政資金分配與績效評價(jià)結(jié)果相聯(lián)系的財(cái)政預(yù)算新模式中的地位和作用。”
曹邑平介紹，按照“抓研究、重切入、建制度、練隊(duì)伍”的思路，山西資產(chǎn)評估行業(yè)積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)評估機(jī)構(gòu)參與財(cái)政支出績效評價(jià)，并取得了比較顯著的階段性成果。他介紹，從2004年開始，山西評協(xié)就組織評估機(jī)構(gòu)采取合作、參與、獨(dú)立等方式開展績效評價(jià)的探索。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，山西省約有50多家機(jī)構(gòu)參與了績效評價(jià)工作。目前，已經(jīng)初步形成了“財(cái)政委托、評協(xié)承辦”這一具有山西特點(diǎn)的績效評價(jià)試點(diǎn)模式。
幾年來，山西省本級開展績效評價(jià)的項(xiàng)目范圍涉及行政政法、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科教文衛(wèi)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、社會保障、外國政府及國際金融組織貸款等領(lǐng)域，大小項(xiàng)目數(shù)量達(dá)1 000個(gè)，評價(jià)資金總額近200億。績效評價(jià)的范圍、數(shù)量與資金總額在逐年擴(kuò)大。
記者也從上海資產(chǎn)評估協(xié)會了解到，自2010年起，上海市財(cái)政局根據(jù)財(cái)政部的要求，積極推進(jìn)績效評價(jià)工作，成立了績效評價(jià)管理處，為規(guī)范開展績效評價(jià)工作做好組織準(zhǔn)備。2011年上海市財(cái)政局委托第三方完成了35個(gè)績效評價(jià)項(xiàng)目，取得了積極成果。從2011年8月開始，上海市嘗試從預(yù)算環(huán)節(jié)要求預(yù)算部門單位在申報(bào)2012年預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，申報(bào)項(xiàng)目績效目標(biāo)和指標(biāo)，并選擇73個(gè)項(xiàng)目在預(yù)算時(shí)報(bào)備績效目標(biāo)和指標(biāo)，為后評價(jià)工作的開展奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，上海市評協(xié)積極協(xié)調(diào)評估機(jī)構(gòu)參與財(cái)政資金績效評價(jià)工作，已有24家機(jī)構(gòu)入選第三方評價(jià)庫，并有12家機(jī)構(gòu)參與了前期的績效評價(jià)工作。在上海評協(xié)最近向中評協(xié)報(bào)送的資產(chǎn)評估新業(yè)務(wù)報(bào)備情況中顯示，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，上海資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)新業(yè)務(wù)項(xiàng)目涉及的內(nèi)容中就包含有財(cái)政支出績效評價(jià)等內(nèi)容。
短評
推動會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效評審，是一個(gè)雙贏的舉措。
說“雙贏”，首先，中介機(jī)構(gòu)作為第三方參與，能夠提升預(yù)算績效的可信度與權(quán)威性；其次，中介機(jī)構(gòu)也能不斷拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域與范圍。尤其值得一提的是，財(cái)政部、中注協(xié)、中評協(xié)都在重視并支持中介機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)。
對于中介機(jī)構(gòu)而言，這無疑是好事情。但筆者要指出的是，中介機(jī)構(gòu)自身也要做好各種準(zhǔn)備，比如：專業(yè)人員與相關(guān)法律知識儲備；信息化手段的運(yùn)用等等。
