摘 要：分析我國農村金融創新的背景和作用意義，然后分別從政府定位逐步開放小額信貸市場等方面提出了促進我國小額信貸發展的建議。其中包括對小額信貸自身組織機制和資金運營機制的改良意見，對構造適宜小額信貸發展的外部環境的建議。
關鍵詞：農村金融； 小額貸款； 金融創新
隨著我國經濟的不斷發展，我國農村經濟的滯后性問題日益突出，農村金融對農村經濟發展的支撐作用難以充分發揮。因此要解決農村金融中的種種問題，迫切需要金融改革與創新。
1.我國農村金融創新的背景
(一)農村金融供給總量有限，且資金外流現象有增無減
我國雖經歷了多年的農村金融改革，已具備了較完備的農村金融組織體，即形成了商業金融、政策金融和合作金融三位一體、分工合作的組織框架。但由于以下原因的存在，農村金融供給仍然嚴重不足。
首先是國有化商業銀行開始實施市場化改革以來，中國農業銀行大量撤并其在農村地區的分支機構。其次，成立于1994年的中國農業發展銀行，制度設計的初衷在于實現政策性金融功能、彌補市場“失靈”。然而，在實際的運行中，從1998年以來在專營農副產品收購資金的供應和管理，蛻變為“糧食銀行”，根本不直接對農戶和農村微型企業發放貸款，所以在改善農戶和農村微型企業的資金供給方面意義不大。最后，在大部分中西部地區，農村信用社實際上已經成為農戶和微型企業的唯一提供服務的金融機構。但依靠農村信用社的力量很難支撐農村經濟發展的巨大資金需求。
(二)農村金融的供給方式不能適應農村金融需求特點
農村金融的供給方式不能適應農村金融需求，深層次的原因是現有的農村金融供給方式難以適應農村金融需求的發展。長期以來，受既有的制度安排的制約，向農戶提供資金的經濟主體是以國有為主的正規金融機構，民間金融的發展長期受到擠壓，這種以國有正規金融為主的制度安排很難適應農戶經濟的小規模融資需求。數量巨大，同時單個農戶金融需求具有額度小多層次多元化的特征，正式的金融制度安排很難適應這些需求的特點。
鑒于農村金融理論的發展與中國農村金融實踐中面臨的困境，決定了農村金融改革的必要性與緊迫性，小額信貸這一金融成果就是在這一背景下被引入我國農村金融領域的。
1.小額信貸在我國農村金融創新中的意義和作用
目前，關于農村金融改革與創新的理論研究主要集中在農村金融體系的建立、正規金融機構和民間金融組織問題等方面。在農村金融體系的建立這一問題上，理論界一致主張建立一個包括政策性金融、商業性金融、合作金融和民間金融在內的農村金融組織體系。
深化我國農村金融體制改革，加快我國農村金融創新的重點是：大力培育農村金融市場競爭主體，建立包括正規金融機構、民間金融組織、私人借貸在內的多元化金融市場競爭主體，促成競爭性農村金融市場，提高農村金融市場的運行效率；深化農村金融體制改革，充分發揮農村信用社對農村經濟的強力支撐作用。這些方面，小額信貸對我國農村金融創新是具有重要意義的。
一方面，對于我國農村金融體系存在的突出問題是金融機構單一，農信社處于壟斷地位，市場運營效率低下。在農村金融組織多樣化這一點上，理論界一致認為對民間金融組織采取引導而非簡單地取締。小額信貸首先由非政府組織引入我國，盡管這些非政府組織被注冊為社團法人，并未取得金融組織的合法地位，但實際上卻是從事放貸業務的準金融組織。小額信貸機構雖數目比較少，規模比較小，但對我國農村金融組織的多樣性和農村金融市場的競爭性所起的作用在實踐中已顯現出來。
另一方面，小額信貸機制被引入政府扶貧貼息項目以后，貸款直接發放到戶，盡管回收率并不高，但該小額信貸業務對提高扶貧資金的使用效率和貧困人口所起的作用是很明顯的。而農信社由于長期以來體制與政策問題而長期經營不力，許多信用社或無力放貸或“惜貸”。自人民銀行政策指導下引入小額信貸機制以來，推行農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款業務，不僅貸款的償還率有所提高，而且緩解了農民貸款難問題。
2.金融創新的基本理論
金融創新就是在一定的背景和影響因素的作用下發生的。根據金融創新的影響因素對其發生作用的方向不同，我們把金融創新分為規避型創新，拉動型創新，推動型創新三種類型。
規避風險是金融創新的重要動因。農村金融機構向農民貸款積極性不高的主要原因之一就是由于信息不對稱，逆向選擇和道德風險問題使得交易成本過高。加上目前通過利率的市場化調整來甄別農戶的風險至今難以有效實現，所以金融機構向貧困者貸款的風險很高。而聯保小組對農戶的個人資信狀況進行組織化供給，這種制度安排實際上也就是把樸素的、不太規范的民間信用規范化、制度化。在這種制度框架下，通過長期交易對象的相互監督，農戶和金融機構之間的信息結構得以優化，使金融機構成本外部化，有效地防范了金融風險。其次，金融競爭將是未來小額信貸金融創新的關鍵。競爭包括價格(利率)競爭和非價格競爭(服務等)。小額信貸機構可持續性的前提之一就是突破利率管制的限制，同時社會服務及培訓等也會為其開拓市場份額增加競爭籌碼。最后，技術進步也會在金融創新中日益突出它的作用。尤其計算機技術的應用，不僅成為金融創新的手段，而且會成為推動金融創新的巨大動力。
總之，微觀層次的金融創新實際上是金融機構為實現利潤最大化目標，在金融需求拉動和技術供給推動兩種力量的共同作用下，在規避政府管制、滿足消費需求和應付不利環境(如激烈的行業競爭、不利的宏觀經濟環境等)過程中創造和引入的新的金融工具、金融業務和金融管理方法。
我國的小額信貸是面向窮人的小規模金融服務，其出現有深層次的制度原因，它是同國家扶貧戰略轉變相伴而生的金融制度安排非均衡的結果，是使被排斥在正規金融安排之外的弱勢群體獲得信貸的金融創新。
3.小額信貸的政策建議
針對上述分析，為促進小額信貸在我國的發展，充分發揮小額信貸對我國農村金融創新的促進作用，提出以下政策建議：
3.1重新定位政府的作用
在我國開展小額信貸活動，離開政府的支持和協調是十分困難的。因為我國政府本身具有強大的組織優勢，同時貧困人口又由于處于被動地位而產生對政府的過度依賴。尤其對于非政府組織小額信貸項目而言，成功的組建是以政府的大力支持而不干預為基本條件的。但是如果在實際運行中不遵循小額信貸的成功經驗、內在聯系和客觀規律，而是一味強調使用行政手段對機構的內部事務強行干預，那便會損害機構運作的自主性，從而使小額信貸蛻變為一種新形式的政府活動。
對于小額信貸，政府應有所為有所不為，政府的進入應該適度，主要是外部的協調和支持，并制定小額信貸機構運營的規章制度，對小額信貸機構的內部管理和運行，政府應當主動退出。
3.2放松金融市場準入限制，促進多個農村金融市場競爭主體有序競爭
我國農村金融市場的突出問題是金融機構單一，市場競爭程度和市場運行效率低下。非政府小額信貸組織等民間金融組織的充分發展，是解決農村金融市場競爭不足問題的關鍵。但目前我國對金融市場準入限制嚴格，人為地限制了農村金融市場的競爭。在有關暫行條例及指導意見的基礎上，國家可以制定嚴格的市場準入制度，包括機構的必備條件、審批制度、監督制度、報表制度等法規法則。允許地方政府的小額信貸機構注冊為準金融企業，也允許符合條件的非政府組織小額信貸機構注冊為扶貧企業，合法地參與農村小額信貸扶貧，只貸款，不吸儲，風險自負。當非政府組織小額信貸獲得機構的合法地位時，制約它發展的資金瓶頸問題就會解決，這會激勵新一輪的創新。這樣，地方政府、非政府組織，合法地加入小額信貸扶貧的行列，不僅可以拓寬扶貧資金的來源渠道，而且可以和正規金融機構的小額信貸形成一種競爭的局面，并發揮其對農村經濟發展的支撐作用。
3.3建立專職小額信貸機構是近期工作的重點
政府小額信貸要積極探索行、社合作的途徑。在肯定前期工作中堅持的中介組織專業化、農行專貸員制度經驗的基礎上，進一步解決好扶貧社的辦公費用問題以及制定有效的提高資金回收率的激勵機制。非政府組織的小額信貸由于暫時還沒有獲得合法的機構地位問題，所以只能在現有制度安排的基礎上，提高內部組織管理效率，堅持以持續性發展的方向；非專業性小額信貸要從非政府組織的若干功能中分離出來，成立獨立的操作機構。堅持機構的可持續性發展是指小額信貸機構可以不依賴外界的優惠資金等條件而獨立生存和長期發展壯大。其本質是指在沒有或剔除任何補貼的前提下，機構的經營收入能覆蓋其成本。從廣義上看，可理解為財務上可持續性、組織可持續性以及人員可持續性。對于金融機構(農村信用社)操作的小額信貸業務，應在中國人民銀行的監督和指導下，主要進行交易制度和金融產品的創新，注重持續性、監督和風險控制，形成與信用社本身深化改革的互動關系。
3.4培育我國競爭的農村金融市場環境
現在，國際小額信貸機構更加關注外部環境—客戶和競爭者，這就要求機構培養額外的也是以前所缺乏的能力—市場調查和產品開發。利率問題是金融市場的核心問題。根據以上對非政府組織小額信貸、政府推動型小額信貸和信用社小額信用貸款發展過程中存在的問題的分析，可以看出，利率管制在一定程度上是這些問題產生的根源，而放松利率管制是解決上述問題的關鍵。在目前情況下，這方面的金融改革可以先從農村金融市場的貸款利率入手。
我國小額信貸進入競爭階段時要注意兩點：一、明晰產權；二、防止過度借貸。“過度借貸”是競爭性借貸的內生性問題。通常有兩種形式：貸款規模偏大和同時從多個機構借款，兩者共同特征都是負債超過借款人還款能力。國外的經驗表明，通過建立提供借款者債務完整信息的信用和制定關于還款能力的明確標準來防止這一現象。
3.5發揮農信社主力軍作用，適時組建扶貧銀行，完善農村金融市場體系
在目前信用社成為農村金融市場事實上的壟斷經營者的情況下，信用社經營體制的規范與否直接決定了小額信貸在我國大規模推廣的順利進行。信用社改制無論是朝合作化方向還是朝商業化方向進行，關鍵問題是在產權清晰的基礎上構建科學合理、高效運作的內部治理結構。在小額信貸商業化進程中有兩種類型的機構處于領導地位，其一是由非政府組織小額信貸轉化而來的合法的非銀行金融中介或銀行，其二是大型零售銀行(包括國有機構)。非政府組織小額信貸在覆蓋最貧困人口方面比其他任何類型的機構都有優勢，這也許是事實。但是，任何一種具有商業意識的機構都代表了一種能夠達到指數增長的更為強大的選擇。大型零售銀行的競爭優勢是：(1)廣泛的分支網絡提供了市場滲透的直接渠道；(2)擁有提供儲蓄和支付服務的經驗；(3)易獲得開展小額信貸項目所需的資源。包括貸款資金、擴資的環境，農信社便有可能成為小額信貸的主要力量。那么“正規金融機構和銀行將成為小額信貸的主力軍，而非正規金融機構將成為重要的方面軍”的愿望就會實現。
結束語
從小額信貸引入我國，發展至今，經歷四個階段，即：政府組織引入、政府和農業銀行模仿、農村信用社推廣到引入私人資本投資的商業性小額信貸機構試點，四個階段既面臨著空前的發展機遇，也存在著諸多制度與環境方面的困難和問題。在現有政府主導型小額信貸管理體制下，充分發揮非政府組織的比較優勢，在完善專業性小額信貸管理體系的同時將非專業性的小額
