一、審計機構和上下級關系
英國最高的政府審計機關是國家審計署,它隸屬議會,向議會負責,審計署除了設一個主審計長之外,還設副審計長１人,助理審計長３人,每個助理審計長分別領導幾個處,各處根據需要設置一至幾個科,大的處一般下設六七個科,小的處只下設二三個科。審計署有三分之二人員在倫敦總部辦公,其余三分之一的人員則常駐各地的被審單位。這樣既可以深入了解情況,又可以避免同被審單位的關系太熟失去獨立性。
我國最高政府審計機關是審計署,隸屬國務院,受國務院總理的領導,向國務院報告工作,負責組織和領導全國的審計工作,審計署的最高領導人是審計長,其中還設有幾名副審計長。審計署內設職能司（廳）,如辦公廳、綜合司、法規司、工業交通審計司等。縣級以上的地方各級人民政府都設立審計機關。此外,審計署在國務院各部門設派出機構,負責對所屬在京企事業組織的財政收支及其經濟效益的審計;在部分城市設局級派出機構,負責對國務院各部門、經濟實體所屬地方的企業事業組織的財務收支及其經濟效益進行審計。
英國是地方分權的聯邦制國家。地方審計機關一般不受中央審計機關的領導和指導,各自為政,自行其是。我國政府審計則是統一領導、分級審計,即:地方各級審計機關受地方人民政府和上級審計機關的雙重領導,負責本級審計機關審計范圍內的審計事項。這樣,使審計既能符合宏觀經濟管理和控制的需要,又能結合地方實際情況最大限度地發揮審計的職能作用,但這種體制很容易造成條條塊塊,互相干擾,尤其是當中央和地方利益發生矛盾時,地方審計機關就會陷入左右為難的困境,地方審計機關審計的深度、廣度也受到一定限制。
二、審計立法依據和審計的獨立性
英國政府審計組織的建立及其職權范圍都有立法依據,早在１８６６年,英國通過了財政和審計法,建立了財政審計部;１９２１年通過《財政和審計法修正案》;１９８３年議會又通過一項新法案即《國家審計法案》,根據法案,從１９８３年財政審計部改為國家審計署,作為審計署最高領導人的主計審計長具有充分自由決定如何行使其職權。以上三個法案是國家開展審計工作的重要法律依據,為確保主計審計長的獨立性提供了法律基礎。１９８３年《國家審計法》明確了主計審計長有權對政府部門和公共機構進行績效審計,但是只限于檢查和評價政策的執行和執行結果,并不對政策本身提出批評意見,評價政策優劣已超出了國家審計署的職權范圍,這有利于維護審計人員的獨立性;同時,國家審計署制定了審計標準和職業道德準則,并要求審計人員在工作中嚴格遵守,國家審計署嚴格禁止其職員參與各級政黨機構的政治活動,防止將政黨的觀點和立場帶入工作中。
我國審計機關是根據《中華人民共和國憲法》建立的,憲法第九十一條規定:“國務院設立審計機關,對國務院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構和企事業組織的財務收支,進行審計監督”,第一百零九條規定:“縣級以上地方各級政府設立審計機關,地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權,對本級人民政府和上一級審計機關負責”,從而使各級審計機關的存在和審計監督的行使得到法律上的保證,維護政府審計的獨立性。
我國國家審計署作為最高的政府審計機關,歸屬于國務院總理領導,不利于確保政府審計的獨立,不利于政府審計作用的發揮,英國的最高審計機關屬于議會,對政府部門具有高度的獨立性。根據我國具體情況,可行的改革措施是:國家審計署歸屬我國人大常委會領導,并在法律中明確審計長的任免、任期（應長于政府的任期,以利于對該屆政府的監督）、經費來源等確保政府審計獨立性的有關條款,使審計行為不受中央政府的影響,以保證其獨立性不受損害,并可更有效地取信于民。
三、審計范圍
英國國家審計署的審計范圍主要是政府部門、國家投資公司、衛生部門、市政部門等。《國家審計法》限制了審計署的審計范圍:①國有企業不包括在審計署的審計范圍內。②國家審計署只限于對中央管轄的部門單位審計,而地方政府另設有獨立的地方審計委員會,負責地方政府的審計工作。③審計署不能過問屬于國家政策方面的問題。
我國在《審計條例》中明確規定的審計范圍:本級人民政府部門和下級人民政府、國家金融機構、全民所有制企事業單位、基本建設單位等的財政、財務收支,有關經營管理活動以及經濟效益。
從中英審計范圍比較可以清楚看出英國的審計范圍小于我國,如:英國國有化企業由民間會計師事務所審計,而我國由政府審計機關審計。縱觀全球,審計范圍發展趨勢也是在不斷地縮小,美國是西方國家實行縮小政府審計范圍中典型代表之一,就我國而言,政府審計改革也應順應這種發展趨勢。政府審計重點應放在中央和地方政府財政預決算、信貸資金投放、國家掌管的企業集團、重大投資項目、公用建設項目和財政撥款的政府部門和事業單位上,政府審計機關除對國計民生有重大關系的國有企業、接受財政補貼較多或者虧損數額較大的國有企業進行審計外,對一般中小型國有企業和國家控股企業可不納入政府審計的范圍之內,這是由我國的國情決定的。
我國政府審計機關必須有選擇地、有重點地進行審計,必須在各級審計機關之間并同內部審計機構劃定審計范圍。就最高審計機關而言,主要職責應是對我國審計工作進行計劃領導、管理和協調,它一般不應過多地從事審計業務工作,只抓各省、自治區、直轄市的決策和決算審計和跨地區、跨部門的重點項目審計,大型企業應交給各主管部門或特派員辦事處,采取“上審下”辦法進行審計,更易見成效,每年各地區、各部門應結合國家中心工作上報審計計劃,由審計署平衡協調,并檢查審計計劃執行情況,必要時進行復審或補審,這樣最高審計機構除搞一些重點項目之外,主要力量花在全國的審計管理和對各部門審計或地方審計的再監督上,對我們這樣一個國家來說,似乎是比較適當的辦法。
四、審計人員和審計質量
英國審計署對審計人員的聘用和培訓都有一套嚴格、有效的措施:首先要挑選優秀的大學生,其次挑選出的人員要進行四年的理論學習和實踐工作的鍛煉,以獲取從事審計工作所需的理論知識和實踐經驗,為將來更好地勝任審計工作打下堅實的基礎。再次對以上人員進行嚴格的考試,不合格者被淘汰,這可進一步保證審計人員質量。最后審計署內部有脫產和不脫產的培訓。這樣可使審計人員不斷提高理論和實務水平,適應新形勢的要求,這些措施的貫徹可造就高質量的審計人員。但審計署不主張招收和聘請其他行業的專家和工程技術人員長期或短期協助審計署工作,這種做法比較保守不能適應現代審計的要求。
英國在保證審計質量、提高審計工作權威方面最大特點是:議會設置了一個由１５名議員組成的公共賬目委員會,其主要職責是審查審計長的報告,并作一份討論審計報告的報告,這份報告實際上是審計署起草,報告內要列出對被審單位提出的問題及改進建議,政府有關部門也要提出一些改進措施,此后,審計署要根據這份報告對被審單位進行再審計,確定是否有所改進,并將情況上報公共賬目委員會。
我國在審計署成立之初就非常重視培養審計人員,保證審計質量,在審計署和各省、直轄市的審計機關設立科研所、培訓中心,在大專院校設立審計專業,快速地培養審計人員,但是國家審計機關建立以來,審計人員已增加到數萬人,大量的審計人員沒有經過專業訓練,如此高速度地猛增,必然導致審計人員素質的下降,審計質量的降低。目前采用招聘考試的辦法招收審計人員,對于在職人員進行各種形式的培訓進行各個層次的審計專業教育,同時發展研究生、本科生、專科以及函授和電視教育。在各種形式、各個層次的教育中必須注意質量問題,英國嚴格的考試制度值得借鑒。利用全國性的考試來選擇和甄別審計人員,可能成為提高審計質量的有效措施。
