【摘要】 政府對待自籌稅收與轉移支付所愿意付出的財政努力是有很大差異的，但目前我國轉移支付制度并沒有充分考慮地方財政自給的問題，這不利于激勵地方財政自給的積極性，隨著地方稅收分享比例的下降以及轉移支付規模的擴大，這一問題將日益突出。本文通過對廣西14個地級市2003 ~ 2010年的數據進行實證檢驗，結果表明，多數地方財政自給水平呈下降趨勢，財政自給率對其產生正向激勵，財政依賴問題則會產生反向作用。
【關鍵詞】 財政分權 財政自給 轉移支付 財政自給率
我國的財政分權體制并不符合財政聯邦主義的基本假設，地方政府不但沒有獲得完全自主的財政權力，財政分配結果不對稱，且行政權力也不獨立。在所謂的中國式分權體制下，中央與地方、上級與下級之間的關系更像“父子關系”，中央政府通過各種手段維持著地方政治、經濟和社會的穩定，這其中當然也包括財政的穩定。由于這種關系的存在，預算硬約束無法實現。近年來國內學者喬寶云等（2006）、李婉（2007）等對我國省級面板數據的實證研究結果均表明，財政分權或轉移支付弱化了地方財政努力，但目前，國內對于省級以下財政分權與地方財政自給關系的研究還非常有限，并且財政分權問題應更關注于基層政府的行為模式，而各省財政體制并不統一，轉移支付辦法各有特點。因此，本文選擇以廣西14個地級市作為樣本，對地方財政收支規模增長趨勢以及各種財政努力指標進行比較研究的基礎上，采用面板修正的標準差估計法（PCSE）分析財政分權體制對地方財政自給的影響。
一、廣西財政規模增長超經濟增速的證據
地方財政收支規模的變化是衡量地方財政自給的重要因素。近年來，無論是中央還是地方，財政收支規模膨脹超GDP增速已成為常態，那么這是否說明各級政府財政自給的積極性都很高呢？分稅制改革前，廣西政府的財政總體支出規模和收入規模從1978年的20.78億元和14.9億元分別增長到1994年的124.93億元和62.26億元，年均增長率為3.44%和1.46%，同期GDP實際增長率則達到21.32%。在這一時期，受改革開放政策和中央“放權讓利”思想的影響，中央向地方下放財政權力、政府向市場讓渡經濟權力，于是在1978 ~ 1994年大多數年份里，經濟增長率是超過政府總體支出和收入增長率的。
但在分稅制改革之后，政府財政總體支出和收入規模從1995年的140.59億元（名義額）和79.44億元上升到2010年的2 007.59億元和771.99億元，年均分別增長17.3%（按1978年可比價格計算）和14.6%，同期GDP年均增幅只有11.07%，且在大多數年份經濟增長率是低于財政總體支出和收入增長率的，同時財政收入的增速明顯小于財政支出增速（詳細比較見下圖）。
可見，分稅制改革前后廣西財政收支存在較大差異，即財政分權體制改革對地方財政收支規模產生了影響，這種影響可能是通過財政自給的激勵機制變化來傳遞的：
一是分“蛋糕”制度的激勵。我國歷次財政分權體制改革都主要圍繞著稅權的劃分展開，通過改變地方分享經濟增長“蛋糕”的比例產生兩種效應：一是收入效應，如果將稅收和其他非稅收入視為商品，稅收分享比例下降，則地方財政自給邊際回報降低，即稅收價格上升，從而使地方獲得的稅收收益減少；二是替代效應，稅收價格上升，地方政府可能會尋求或爭取相對價格較低的其他收入，如土地財政、融資收入等。
二是轉移支付的激勵。轉移支付是影響地方財政能力的外生因素，有條件轉移支付更多體現為上級政府的意志，無條件轉移支付則不同，其主要目的在于均衡地方財政能力，地方擁有較大的處置權，本文討論的是無條件轉移支付。地方能夠衡量取得各種收入的成本，如果地方政府能夠無條件、低成本地獲得轉移支付，則他們往往會把上級安排的補助當作地方財政收入的替代，同時降低對本地稅收資源的征收力度，導致財政自給下降，這反而加重了地方財政對上級補助的依賴，使轉移支付的政策效果受到嚴重削弱。
二、廣西財政分權與地方財政自給
考慮到我國地方政府財政收入并不僅僅局限于預算內稅收收入，而且包括預算內轉移支付收入和預算外收入，如近年來地方融資也成為一種重要的收入來源（但限于數據來源問題，地方融資收入不在本文考察范圍之內）。因此本文將地方財政自給的積極性界定為地方政府在財政分權體制框架內為追求財政權力的最大化，在其轄區范圍內做大稅基、提高征收效率、爭取預算內、外收入，以及通過各種途徑爭取上級政府轉移支付的努力行為。
參考Lots和Morss（1967）、Bahl（1971）等學者所采用的衡量財政自給程度的方法，運用地方實際財政收入（REV）與預期財政收入（REV?鄢）的比值來衡量廣西2003 ~ 2010年各地方政府的財政自給程度LOCALEF，即：
LOCALEF=（1）
由于廣西在2003年起實行新的行政區域劃分辦法，考慮到數據的可延續性和可得性，本文選擇的樣本起止時間為2003 ~ 2010年，樣本數據來源于各年《廣西統計年鑒》和《廣西財政年鑒》。
（一）預期財政收入的估算
估算所用模型為：
LnREV?鄢=?琢0+?琢1LnPGDP+?琢2dum03+…+?琢8dum10+?著（2）
式中：?琢0為截距項；?琢1、…、?琢8為系數；PGDP是各市特定年份的人均國內生產總值；dumi表示特定年份，為虛擬變量，用于代表除經濟規模外的影響地方財政收入的影響因素，以dum04為例，當年度為2004時dum04為1，否則為0；?著系均值為0、方差服從正態分布的隨機誤差項。REV表示各市實際財政收入，本文采用財政收入、一般預算收入和預算外收入三個指標，分別用REV1、REV2和REV3表示。財政收入指標中包含了預算外收入，能夠更全面地反映地方政府的預算內和預算外財政自給，預算外收入以《廣西統計年鑒》中財政收入與預算外收入之差來計算，并且可以將后兩個指標估算的財政自給做比較，進而考察地方政府是否存在更熱衷于預算外財政自給的問題。
首先采用似然比（likelihood ratio，LR）檢驗法確定要引入固定效應，通過Hausman檢驗確定采用個體固定效應模型，運用Eviews6.0軟件進行回歸，結果如表1所示。從表1可以看出，模型總體擬合效果較好：三個模型的調整值R2很高；REV對GDP變化的彈性很高，即地方GDP每變化1%，可能引起地方財政收入增加0.55%、預算收入增加0.51%、預算外收入增加0.61%。此外，虛擬變量基本上在10%的水平以內是顯著的。
（二）各市財政自給程度的估算
根據以上回歸結果，將14個樣本市對應年份的國內生產總值和年度虛擬變量值代入式（2），即可得出各年預期財政收入的自然對數值。然后經函數還原，得出各市特定年份的預期財政收入。最后計算實際財政收入與預期財政收入的比值，得到各市財政自給程度統計值，如表2所示。
從表2不難發現，多數地方預算外收入自給指標均值大于預算內收入自給指標均值，在現行財政體制下，稅基、稅率調整權，稅收分配主導權等涉及到預算內利益分配的權力均集中于中央政府，地方政府在參與預算內資源分配的過程中，更像是一個執行者。但是，地方對預算外資源擁有更多的自主權，是預算外收入唯一受益者。因此，預算外收入較預算內收入對地方的財政自給有更大的激勵作用。同時，比較各地區的財政自給指標可以看出，各地區間的財政自給程度差異還是比較明顯的，南寧市、柳州市和桂林市等經濟較為發達的地區的各項財政自給指數均高于其他地區，一些欠發達地區的財政自給指數大多處于較低水平，如防城港市、崇左市和賀州市。此外，我們還發現，財政自給程度較大的地區的財政自給水平（地方自有收入占其財政支出的比重）相對較高，且其中約有半數地區的財政自給程度在2003 ~ 2010年間呈遞減趨勢，而在同期，這些地方的財政分權水平也在下降，即對財政轉移支付的依賴程度在不斷上升。
（三）財政分權制度對地方財政自給的影響
以上分析說明地方政府爭取不同來源收入的自給程度是存在差異的，這種差異主要源于各種收入的成本和邊際收益的不同，我們將進一步采用實證方法檢驗財政分權與轉移支付等其他各種收入對地方財政自給的影響。
1. 模型設定和變量說明。借鑒喬寶云等（2006）、張恒龍等（2007）在研究省際財政自給問題時所采用的計量模型，本文的計量模型設定為：LOCALEF=?琢0+?琢1FD+?琢2Control+?著。
其中：LOCALEF代表地方財政收入自給程度；FD代表財政分權程度，本文分別采用財政自給率（FD1）和財政依賴度（FD2）來衡量，財政自給率即地方財政收入與財政支出的比值，財政依賴度即轉移支付與財政收入的比值，考察財政依賴度與財政自給的關系也可以間接獲得轉移支付對財政自給影響的信息；Control為控制變量，包括地方人口規模（POP）、各市的經濟規模（PGDP）。
由于公共服務的規模效應主要受其最優容量大小影響，隨著城市人口的增加和經濟規模的擴大，公共服務的平均成本越小，在公共服務的最優容量范圍內，人口增加或經濟規模的擴大帶來的邊際成本近乎于零，其規模效應將是遞增的。但如果城市人口或經濟規模突破了公共服務的最優容量，則會產生擁擠問題，規模不經濟的問題將隨之趨于嚴重。政府為納稅人提供的課稅服務也存在著最優規模的問題，因此有必要在模型中加入人口和經濟規模兩個指標。我們將地方財政收入（REV）分解為三部分，即預算內財政收入（REV1）、轉移支付收入（TRAN=REV2-REV1）和預算外財政收入（REV3），此外，我們還對方程兩邊同時取對數。
2. 回歸結果及結論。考慮到面板數據存在自相關的問題，傳統的最小二乘法（OLS）估計往往存在估計偏誤和不一致的問題，因此我們采用面板修正的標準差估計法（PCSE）進行固定效應回歸，該方法能夠消除模型中隨機誤差項存在的異方差或相關問題。為了避免出現偽回歸現象，確保估計結果的有效性，我們首先對各變量進行平穩性檢驗，主要依據Levin-Lin-Chu方法進行面板數據平穩性檢驗。采用Eviews6.0軟件得到的檢驗結果中，所有變量的單位根檢驗統計量均在5%的水平上顯著，這意味著模型中的變量是穩定的。然后，用STATA12.0軟件對每一組財政自給指標進行估計，回歸結果如表3所示。從表3中的實證結果來看，政府間的財政分權對地方財政自給產生了顯著的正影響，財政依賴度則產生了顯著的負影響，地方財政自給率每增加一個點，地方財政自給程度將提高0.324個點；財政依賴度每增加一個點，地方財政自給程度將下降0.35個點。這意味著地方政府所承擔財政自給責任越大，其征收收入的積極性越高；地方所獲得的轉移支付規模越大，其征稅積極性越弱。
目前，廣西地方財政體制運行的基本情況是：地方所獲得的稅收分享比重在近年來逐年下降，轉移支付規模越來越大，即地方自給能力越來越弱。結合實證結果我們認為，廣西現行的財政體制從兩方面削弱了地方財政自給的積極性：
一是分稅制使地方獲得的稅收分享逐年下降，地方財政自給的邊際回報率隨之降低，同時，經濟發達地區擁有更大的稅基，且對營業稅貢獻最大的第三產業相對更發達，于是在現行分稅制體制下，相對發達地區往往獲得更高的稅收分享比例，即財政自給能力更強，這些地區的財政自給程度相對于欠發達地區更大一些。
二是轉移支付，回歸系數為負，轉移支付每增長1%，地方財政自給程度下降0.05%左右，轉移支付規模的不斷擴大意味著地方政府能夠以更低的成本獲得由分稅制所造成的財力損失。在設計計算公式時，以財政均等化為目的的轉移支付，如果沒有考慮與地方財政自給指標（如地方稅收增長率）掛鉤，則很容易出現“養懶人”的現象。
地方預算內稅收收入及預算外收入對地方財政自給的激勵均為正向，且預算外收入的激勵作用明顯大于預算內收入，政府財政自給邊際成本仍小于其努力的邊際回報，財政自給還存在規模效應，進一步考察人口指標（POP）和人均GDP（PGDP）的結果也印證了這一觀點，它們對財政自給指標的影響均顯著為負，說明當地的人口規模和經濟規模還在地方財政自給規模效應的最優規模內，即規模效應隨著人口規模和經濟規模的擴大而遞增。
三、政策建議
通過以上實證研究，本文認為，廣西14個地級市在2003 ~ 2010年間的財政自給水平普遍下降，且經濟欠發達地區的財政自給平均水平普遍低于經濟相對發達地區。現行稅收分配和轉移支付制度削弱了地方財政自給能力，對上級政府依賴性不斷增強，不利于調動地方財政自給的積極性，應從以下幾方面來完善現行財政體制：
1. 進一步明晰各級政府的事責。分稅制改革后，我國各級政府的財權分配基本得到了明確，但支出責任卻沒有得到有效規范。在現行行政集權體制下，上級政府能夠以很低的成本將支出責任下放，特別是涉及到由多級政府來共同負擔的公共服務。對于這類公共服務，可以按照一定的標準核算其標準支出，充分考慮各類公共服務的性質和各級政府的財力等影響其供給的因素，進而劃分各級政府的支出責任。
2. 逐步取消預算外資金。現行一般性轉移支付制度對地方標準收入的計算僅以預算內各種稅收為依據，而實際上我國政府配置社會資源的權力絕不僅僅限于稅收權，還包括了土地處置權、國有資產受益權和處置權以及行政權。目前，一些地區政府從土地財政和投融資平臺融資所獲得的收入甚至遠遠超過了預算內收入，這不僅不符合預算完整性的要求，而且弱化了人大的預算權，同時也不利于合理核算地方政府的標準收入能力。
3. 規范專項轉移支付。專項轉移支付是上級政府向下級政府委托事責的財力配套手段，但目前專項轉移支付涉及范圍過寬，在項目的設立、撥款的分配和款項的最終用途等方面缺乏統一制度進行規范，容易受到人為因素的干擾，因此應在明確各級政府的責任后，合理界定由于下放責任而安排的常規性專項轉移支付和突發性事件的專項轉移支付，并對常規性專項轉移支付的使用方向和條件、程序、標準等問題進行規范。
4. 優化一般性轉移支付。一般性轉移支付是實現基本公共服務均等化和解決地方財政困難的重要手段，但現行相關制度只考慮到了影響地方收入能力和支出需求的客觀因素，因此在資金安排上強調更多的是其收入效應，即彌補分稅制客觀上造成的地方稅收的減少。但事實上，一般性轉移支付相對于地方自行組織的財政收入有成本低的優勢，降低財政自給來獲得更多的一般性轉移支付的不良影響很大，因此在一般性轉移支付的安排上應充分考慮財政自給這一因素。
主要參考文獻
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【作 者】
凌榮安
【作者單位】
（廣西財經學院財政與公共管理學院 南寧 530003）
