陳文俊 劉嵐
行政事業單位的固定資產是我國國有資產的重要組成部分。近年來，隨著政府不斷加大對教育事業資金的投入力度，固定資產在學校資產中所占比重有了較大程度的提高。目前，由各單位黨委領導、組織部門組織、審計部門實施的校（園）長經濟責任審計，將校（園）長任期內國有資產的安全完整情況作為考察其工作業績的指標之一。因此，需要加強中小學校及幼兒園固定資產的管理，提高其使用效果，以維護國有資產的安全、完整，但現有事業單位固定資產會計核算體系已難以跟上當前形勢發展的需要。此外，學校固定資產的管理水平也受限于各所學校財產管理人員的業務能力、固定資產相關制度執行情況和學校領導重視程度而參差不齊，亟待規范和提高。
本文主要關注學校固定資產會計核算和管理現狀，以期達到完善事業單位固定資產的會計核算體系，提高會計信息質量，以及加強事業單位的固定資產管理，充分發揮固定資產在教學管理中的作用，提高利用效率的目標。
一、學校固定資產會計核算現狀與不足
（一）事業單位固定資產會計核算體系包含的內容
《事業單位會計準則》第十六條規定“會計核算一般采用收付實現制”；第十九條規定“各項財產物資應當按照取得或購建時的實際成本計價”；第二十五條規定了固定資產的定義、初始計量以及會計處理方法，即事業單位固定資產指使用期限在一年以上，單位價值在規定標準以上（一般設備單位價值在500元以上，專業設備單位價值在800元以上），并且在使用過程中基本保持原有實物形態的資產。單位價值未達到規定標準，但是使用時間在一年以上的大批同類物資也應作為固定資產管理在2012年2月7日頒布的中華人民共和國財政部令第68號《事業單位財務規則》中，將事業單位固定資產的標準提升為單位價值在1000元以上，專用設備單位價值在1500元以上的資產。
《事業單位會計制度》的第120號科目固定資產規定了詳細的固定資產初始計量和會計處理方法。
《事業單位財務規則》第二十八條規定了固定資產的價值標準。
（二）現行學校固定資產會計核算體系有待完善的方面
1．學校固定資產會計核算基礎采用收付實現制，在購置時一次性列支費用，即在使用期間不計提折舊，也不做減值測試準備，只反映原值。因此，行政事業單位購入的固定資產在沒有毀損、報廢的情況下，其賬面價值是不變的，這就虛增了固定資產賬面值。雖然學校是非盈利性的社會組織，但固定資產仍會隨著使用而不斷產生貶值，然而在事業單位的報表中，并不反應固定資產的當期凈值（真實價值），自然也就無從得知它的使用和保養情況，從而影響會計信息的真實性。我們在對學校現場審計盤點固定資產的過程中發現，部分固定資產由于設備老化或無法適應新時期的教育教學要求處于待報廢狀態，但其仍在財產賬上反映原值。
2．目前學校固定資產的確認依據是中華人民共和國財政部令第68號《事業單位財務規則》中規定的“單位價值在1000元以上，專用設備單位價值在1500元以上的資產”。新制度中雖較大幅度提高了固定資產確認標準，但仍在幾個方面有待進一步完善：
（1）資產種類雜多。隨著經濟的發展、物價的上漲，很多資產都會達到此標準，如果均納入固定資產核算，必將導致固定資產類別雜、數量多，不僅給實物管理帶來諸多不便，而且還需將較多的人力投入到價值相對較小、不易管理的低值易耗品上，得不償失。
（2）特征尚需完善。企業會計準則規定固定資產是指為生產商品、提供勞務、出租或經營管理而持有的、使用壽命超過一個會計年度的有形資產。資產是指企業過去的交易或者事項形成的、由企業擁有或者控制的、預期會給企業帶來經濟利益的資源。相比之下，事業單位會計準則對固定資產的定義沒有充分體現固定資產的特征，存在明顯的缺陷。
二、學校固定資產管理現狀與不足
（一）事業單位固定資產管理包含的內容
《上海市市級事業單位國有資產使用管理暫行辦法》第十條規定“市級事業單位國有資產自用管理應本著實物量和價值量并重的原則，對實物資產進行定期清查，完善資產管理賬表及有關資料，做到賬賬、賬卡、賬實相符，并對資產丟失、毀損等情況實行責任追究制度”；第十一條規定“市級事業單位要建立健全自用國有資產的驗收、領用、使用、保管和維護等內部管理流程，并加強審計監督和績效考評”；第十三條規定“市級事業單位應建立資產領用交回制度。資產領用應經主管領導批準。資產出庫時保管人員應及時辦理出庫手續。辦公用資產應落實到人，使用人員離職時，所用資產應按規定交回”。
《上海市市級事業單位國有資產處置管理暫行辦法》第四條規定“市級事業單位國有資產處置應遵循公開、公正、公平和競爭、擇優的原則，嚴格履行審批手續，未經批準不得擅自處置”；第八條規定“市級事業單位國有資產處置的范圍包括：閑置資產，報廢、淘汰資產，產權或使用權轉移的資產，盤虧、呆賬及非正常損失的資產，以及依照國家和本市的有關規定需要處置的其他資產。按資產性質分為流動資產、固定資產、無形資產、對外投資等處置方式包括無償調撥（劃轉）、對外捐贈、出售、出讓、轉讓、置換、報廢報損、貨幣性資產損失核銷等；第十二條規定了無償調撥（劃轉）資產的范圍；第二十七條規定了市級事業單位申請國有資產報廢和報損需準備的材料和流程；第三十一條規定了市級事業單位國有資產處置收入的操作辦法。
《事業單位非經營性資產轉經營性資產管理實施辦法》第二條規定“非經營性資產是指事業單位為完成國家事業發展計劃和開展業務活動所占有、使用的資產。經營性資產是指事業單位用于從事生產經營活動的資產。非經營性資產轉經營性資產是指事業單位在保證完成本單位正常工作前提下，按照國家有關政策規定，將非經營性資產轉作經營”；第四條規定“下列資產不準轉作經營性使用（一）國家財政撥款；（二）上級補助；（三）維持事業正常發展，保證完成事業任務的資產”；第五條規定了非經營性資產轉經營性資產的審批程序。
學校資產非經營性資產未經批準不得轉為經營性資產。
（二）學校現行固定資產管理中存在的不足
在事業單位中，學校是非盈利性質的財政撥款單位，其對于財務管理方面的要求應更高于一般事業單位，但由于當前我國法律法規還不完善，僅有《預算法》對此有相關規定，沒有其他相配套的制度，這就要求學校自身在管理體制上下功夫。結合實際情況，制定可操作性強的內控管理制度，并下大力氣去落實固定資產管理，防止國有資產的浪費和流失。目前學校固定資產管理存在的普遍問題有：
1．固定資產采購不規范。有的購置固定資產不納入政府采購程序；有的沒有嚴格按照政府集中采購目錄進行采購；有的雖按采購目錄進行采購但沒有按采購限額規定的標準執行；有的政府授權自行采購的大額項目沒有招標和比價環節，也存在著未與供應商簽訂合同的現象；有的甚至自行購置單位辦公設備，既未通過政府采購中心集中采購，也無相應的報批手續。這些做法既有違固定資產管理制度的要求，也給學校固定資產的管理帶來了較大的難度。
2．固定資產入賬和出租出借收入確認不及時。有的學校對固定資產更新、維修、調入、捐贈等形成的資產不及時入賬，甚至不入賬；對建造的固定資產，由于資金不足、決算不辦理等原因，造成結算不及時而未入賬；對出租部分辦公用房，收入未全部進賬，直接抵用了賬外的單位招待費、福利費支出，而財會部門對本單位租賃收入的應收數、已收數、欠收數無完整的臺賬或記錄，造成會計監督失控。根據國家審計署對中央部門國有資產出租出售未上繳的收入進行統計，從2006年到2011年，共有超過41億的收入未按規定上繳并納入預算，這一數字是十分驚人的，對該項收入進行監督確認已到了刻不容緩的地步。
3．固定資產報廢不及時，處置不合理。報廢、轉出的固定資產未及時進行核減；學校部分使用年限較長的閑置固定資產堆在倉庫里，已經喪失了其使用價值，虛增了資產賬面數；部分學校將閑置不用的固定資產擅自處理，未辦理任何核減手續，導致財務人員無法調整賬務。
值得肯定的是，經過近幾年來我區加大了對學校資產管理的宣傳力度，通過對學校財產保管員開展相關知識技能培訓和敦促學校落實審計整改，這項工作已能得到學校領導的高度重視，并大有改觀。目前，我區屬學校大都能做到大額物資采購有“三重一大”會議討論決議，相關物品購置走政府采購平臺，物品管理有驗收登記、借用手續和領用記錄，物品報廢超2萬元部分報教育局相關部門審核、備案，電子廢棄物回收交由教育局指定的公司等，但仍有部分學校在固定資產管理方面存在一些問題有待改進：
（1）固定資產入賬標準不夠統一，對同一類型的固定資產，各校、園的資產管理員入賬標準不一致，如幼兒園購置的玩具，有些幼兒園是把玩具作為固定資產入賬；有些幼兒園把玩具作為低值耐久品入賬，而大部分幼兒園將購置玩具的費用直接從費用中列支。因此，各幼兒園固定資產分類標準不統一，造成上級主管部門掌握本系統固定資產的數據不準確。
（2）固定資產賬務處理不及時、不準確。有些學校通過自購或者通過調撥渠道取得的固定資產不入賬或不及時入賬，固定資產入賬三聯單未及時傳遞給會計，造成財產賬面數與會計賬面數不一致。還有些學校部分閑置的固定資產是使用年限較長，且早已更新換代了的資產，已經喪失了其使用價值，成為一堆廢物堆在倉庫里。因此，資產管理人員對這類固定資產不及時報廢，就虛增了學校資產的賬面數。
（3）購買固定資產缺乏計劃性，布局不合理，對購買固定資產的預算編制不重視，購置設備時存在隨意性和盲目性，缺乏計劃性和統籌考慮的意識。有些學校及幼兒園寧愿多花錢添置新設備，而對于正在使用的設備卻不愿意花錢進行正常的保養和維修，造成設備快速老化。尤其是到了年底，有些預算單位在預算資金比較寬裕的情況下，通過購買固定資產來突擊使用當年度預算結余的情況屢有發生，因此，重復購買，超規模購買固定資產的現象時有發生。
（4）部分財產保管員專業能力有待提高。我們在審計過程中發現，仍有部分學校固定資產存在未貼標簽，貴重物品借用沒有協議和借用手續，不能有效使用固定資產電子管理平臺等情況，而這些恰是財產保管員的基礎工作。目前我區屬部分學校和幼兒園由于受職工人員配備的限制，沒有專門的資產管理員，由擔任教學或者后勤工作的人員兼任資產管理員，而他們無法全身心投入固定資產管理工作，賬實不符成了必然。
（5）固定資產管理權責不明確。典型案例發生在財產保管員與專用教室教師對于存放在專用教室的固定資產管理上產生的分歧。由于財產保管員的職責是管理好學校財產賬面上的固定資產，而這塊固定資產日常使用和管理是由專用室教師負責，如若雙方平時未定期一同進行盤點清查，一旦資產缺失，則會發生難以界定過失的情況。故學校在固定資產日常管理中，應進一步明確對專用教室固定資產管理的權責界定，以避免該情況的發生。
（6）固定資產制度執行力有待提高，管理有待加強。如有的學校在財務制度中規定每年進行對固定資產進行一次清查，但實際未予執行或雖有清查，但未形成結論性書面材料；又如學校財務制度上規定由財產保管員本人對物品進行驗收工作，但實際驗收簽收人出現多人的情況。
三、對策
（一）學校固定資產會計核算方面
1．對固定資產的核算，應以權責發生制為記賬基礎，替代收付實現制
權責發生制是指以應收應付作為標準來處理經濟業務。權責發生制下，在本期內已經收到和已經發生或應當負擔的一切費用，不論其款項是否收到或付出，都作為本期的收入和費用處理；反之，凡不屬于本期的收入和費用，即使款項在本期收到或付出，也不應作為本期的收入和費用處理。正是基于這項特性，使它能在制度上保證固定資產內在價值與賬面價值的匹配以及“賬、卡、物”的統一，有利于更加真實、準確的反映資產的價值和固定資產的實物管理，也有利于規定固定資產的確認、計量以及相應的會計處理方法等事項。
可喜的是，在新的《事業單位會計準則》征求意見稿中，第九條規定“事業單位的會計核算一般采用收付實現制，但部分業務或者事項可以采用權責發生制。部分行業可以在行業事業單位會計準則中采用權責發生制。”今后有望以權責發生制作為學校固定資產會計記賬基礎。
2．建立固定資產折舊和減值準備制度
在資產負債表中引入“累計折舊”和“固定資產減值準備”這兩個科目，使資產負債表能夠真實地反映事業單位的資產、凈資產的情況。對于固定資產折舊計提方法，學校需結合自身特點，采用合適的方法計提固定資產折舊，但值得注意的是折舊方法一經確定，不得隨意變更。
3．完善固定資產的定義和確認條件
我們可以通過借鑒企業會計準則的做法，結合固定資產性質和學校公益性的特點，制定出適合學校的固定資產價值標準，切實簡化學校固定資產種類，以便于將管理落實到實際需要關注的固定資產中去。
4．建立有效的固定資產信息化管理系統
建立有效的固定資產信息化管理系統，首先要進行清理，摸清占用資產單位的情況，并對資產的增減變動建立嚴格的審批制度。目前，中小學校及幼兒園的財務系統未有固定資產模塊，其財務系統主要功能為核算資產數據，而對于資產采購、資產處置、安全控制及資產登記中的驗收登記、領用登記等數據在財務軟件中很難連貫地反映出來，而在整個固定資產管理中會涉及學校及幼兒園許多相關部門的人員。所以，建議學校及幼兒園開發一個含固定資產管理的辦公自動化系統，并將該模塊與財務系統中固定資產模塊相結合，以便實現各類數據資源共享，為資產的使用效率分析提供數據并發現閑置資產的數量與分布，從而大幅度地提高上級主管部門的數據管理能力。
（二）學校固定資產管理方面
1．統一固定資產入賬標準
對于固定資產和低值耐久品的區分制定明確標準，尤其是對幼兒園所購置的玩具及其產生的相關費用入賬依據的確認（按批量還是單位價值）要統一標準。
2．強化控制意識，責任落實到人
學校要改善固定資產管理工作，不僅需要有符合學校實際情況和管理需求、切實可行的好制度，更重要的是如何將制度和管理目標落到實處，達到管理效果。為此，學校應從固定資產請購審批到驗收、使用和報廢，從實物管理到賬面記錄，按照不相容職務相分離原則設置崗位，明確財產保管員、總務主任、專用教室教師的管理權責和義務，同時建立嚴格的授權批準制度并制定相應的獎懲機制，構建一個相互牽制的機制，并協調好他們之間的關系，一同將固定資產管理這項工作做好。
3．定期進行盤查，做到“手里有糧，心中不慌”
學校應對固定資產采取定期盤點、不定期抽盤的方式，及時了解固定資產的缺失情況和管理狀況，發現管理中所存在的問題，查明原因，并及時進行整改。對有問題的賬目要及時調整，確保賬賬相符、賬實相符。此外，需留下書面盤點情況匯總及分析，留下清查痕跡。
4．加大專業培訓力度，全面普及管理信息系統的應用
21世紀的今天，科學技術進步變得愈加快速，教育教學手段也變得愈加多樣，這離不開不斷涌現的新技術設備來輔佐支持。目前固定資產的置換頻率較之過去有了很大的提升，這對于固定資產的核算管理提出了更大的挑戰。目前，計算機技術給予了我們技術方面的支持，并為固定資產管理量身定制了適合它的管理系統，極大的便捷了我們的管理。在可見的未來，固定資產一體化管理模式將會變成現實，但這離不開軟件開發技術團隊的支持，離不開財產保管員對于這套系統的熟練運用，更離不開經常性的專業技能培訓。針對財產保管員專業能力層次不齊的現狀，加大對其工作指導和專業培育已刻不容緩。
5．進一步加大宣傳力度，強化校園長對固定資產管理工作的重視
結合固定資產的特點，引進評估機制，即資金投入、配置機制：有計劃、有針對性、有目的地把有限的資金投入、配置到最能發揮效益的地方，在財務系統中增添固定資產模塊，增設“固定資產使用年限”指標、“折舊率”指標、“固定資產凈值”指標，使上級主管部門可以直接了解到各學校固定資產配置的狀況，全面準確掌握即將到期的固定資產的情況；學校及幼兒園在編制年度部門預算前，在固定資產購置環節增添“固定資產購買率”指標（下一年擬購置資產的金額/下一年預算經費）。該指標將作為各學校及幼兒園全年購置固定資產的最高執行上限，幫助學校處理好維護現有固定資產和重新購置固定資產的關系。
近年來，中央財政資金持續加大對公共教育事業投入力度。韓正市長在上海市第十三屆人民代表大會第五次會議上做政府工作報告中提到，2012年上海的教育總投入將超過700億元，是2009年的一倍以上。”面對教育資金大幅度的增長，如何用好、管理好、監督好是首要問題，而如何保養好固定資產，使其更好地為教育事業服務；如何管理好學校固定資產，避免國有資產流失是二個實際問題。希望通過本文的研究，能夠進一步引起教育系統各方對于固定資產管理方面的重視。
