四川省財政廳綜改辦
鄉(xiāng)村善治是農(nóng)村乃至整個社會和諧穩(wěn)定的基礎，村民自治是維護和促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的細胞工程。在新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設全面推進的背景下，完善和發(fā)展鄉(xiāng)村自治已迫在眉睫。為此，我們以農(nóng)村公共服務運行維護機制建設為切入點，在發(fā)展基層民主、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制等方面做了有益探索。
一、問題——“四不”現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)村自治滯后
（一）利益斷裂，村民自治意愿不高。一方面，四川省農(nóng)村發(fā)展相對滯后，吸引不了村莊精英參與政治的興趣，難以形成良好政治生態(tài)。另一方面村級集體經(jīng)濟脆弱，“空殼村”普遍存在，基于自身利益考量的村民會自覺選擇降低參與鄉(xiāng)村治理的策略。
（二）精英流失，村民自治能力不強。一是農(nóng)村“年輕力強者外出務工、老弱病殘者務農(nóng)守家”現(xiàn)象較普遍。二是農(nóng)村大學畢業(yè)生、技術能手等農(nóng)村精英但凡進了城的，都不愿再回農(nóng)村。三是大學生村官多以基層經(jīng)歷為跳板，大多被“截留”于市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很少真心扎根村組。四是村組干部年齡結構老化、知識落伍，組織、管理和服務能力跟不上時代發(fā)展。
（三）渠道不暢，村民自治空間不大。目前，四川省鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實是：政府意志有余，民主意志不足。自治組織對政府依附性強，壓抑了鄉(xiāng)村社會自治性的生長與成熟，壓縮了村民個人能動性的實施空間。同時，農(nóng)村地區(qū)人員分散、議事機制不完善、決策內(nèi)容較狹窄，村民監(jiān)督委員會監(jiān)督缺失或流于形式，讓村民沒有較好的有效渠道參與村莊政治生活。
（四）載體缺乏，村民自治抓手不多。四川省多數(shù)村幾無自有財力，村內(nèi)公共事務管理和公共服務提供滯后，村民沒有參與村莊自治及民主議事、決策、監(jiān)督的平臺和項目支撐，村組干部缺乏引導村民自治的有效抓手。加之，村級社會建設普遍滯后、社會組織發(fā)育發(fā)展不良，帶動村民參與村務管理服務能力不足。
二、實踐——重構民主生態(tài)，搭建自治平臺
針對鄉(xiāng)村自治現(xiàn)狀和難題，結合農(nóng)村綜改工作，四川省率先啟動農(nóng)村公共服務運行維護機制建設，著力搭建鄉(xiāng)村治理機制平臺，促進農(nóng)村社會良序善治、和諧穩(wěn)定。
（一）做法
農(nóng)村公共服務運行維護機制建設基本做法是：賦予村級組織一定財力，由農(nóng)民群眾通過民主議事方式，自行確定用于村內(nèi)戶外公益設施管護和村內(nèi)公共服務事項開展。具體做法是：
1.頂層設計建機制。圍繞“獲得民眾廣泛支持、滿足差別化公共服務需求、建立矛盾沖突內(nèi)消機制、確保資金使用費省效宏”的思路設計方案，著力探索和建立黨支部領導、村委會組織、村民會議決策、村民理財和質量監(jiān)督小組監(jiān)督、廣大村民和其他村級組織廣泛參與的農(nóng)村公共服務運行維護機制。2014年，省委、省政府又將之納入全省19件民生實事之一，各級財政共籌集落實補助資金15.72億元予以重點推進。
2.因地制宜定標準。基于我省地域面積廣、民族差異大、農(nóng)村情況復雜多樣、村民需求各不相同等現(xiàn)實情況，堅持原則性與靈活性相結合，按照“低標準、廣覆蓋，因地制宜、因村施策”要求，確定初期補助標準為平均每村每年5萬元，實現(xiàn)全覆蓋后逐步提標。資金直接到村，鼓勵財力較好市縣自行提高補助標準。縣級財政可根據(jù)村人口等因素，在每村不低于3萬元基礎上，分村分類確定具體補助標準。
3.簡政放權增活力。全面下放項目和資金審批權限，實行“負面清單”管理，只規(guī)定資金不能使用的領域和項目，即“五不準”：不準村組干部私自決定，不準用于彌補公用經(jīng)費缺口和發(fā)放村組干部補貼，不準分發(fā)給村民，不準違反財政報賬和國庫集中支付制度，不準截留、擠占、挪用。補助資金使用權歸全體村民，任何單位和個人不得下達指令性計劃或專項工作任務，不得干預村民民主決策。
4.尊重民意民做主。事前，項目必須由村民大會或村民代表大會民主議定；事中，村民理財和質量監(jiān)督小組全程參與監(jiān)督；事后，交由群眾評議。通過事前群眾議定、事中群眾監(jiān)督、事后群眾評議，確保“村民事、村民定、村民建、村民管、村民評”，讓村民真正當家做主。
5.規(guī)范操作提績效。統(tǒng)一編訂《操作手冊》，逐項規(guī)范操作流程，印發(fā)到每個試點村，實現(xiàn)工作規(guī)范有序；開展農(nóng)村公共服務運行維護標準化試點，推動項目實施有據(jù)可依、有標準參照，讓項目實施更具科學性和可操作性，確保資金陽光下運行、項目標準化實施。
6.全面公開強監(jiān)督。各村的年度運行維護資金總額，必須于年初公開；村民對資金使用提出的建議意見，必須在村內(nèi)公開；村民會議或村民代表大會對村民建議的表決結果必須公開；項目的實施和資金的使用情況必須公開；村民對項目實施和資金使用效果的評價意見必須公開。“五個公開”，保證全體村民能夠全程了解、參與和監(jiān)督資金的使用和項目的實施情況。
（二）成效
農(nóng)村公共服務運行維護這一有效的鄉(xiāng)村治理機制建設，因其政策設計理念的調整和管理方式的變革，在完善、發(fā)展和創(chuàng)新基層治理機制等方面發(fā)揮出了“小改革催生大機制、小資金筑起大舞臺”的獨特顯著成效，得到了社會各界廣泛認同和農(nóng)民群眾衷心擁護。2014年，各級財政共籌集資金15.72億元（其中，省級財政籌措下達9.17億元，市、縣配套資金6.55億元），試點工作覆蓋到全省20個市（州）164個縣，81個縣實現(xiàn)村級全覆蓋，試點村達到30568個，覆蓋率達到65%，超額完成年初省委、省政府下達覆蓋26392個村的民生實事目標任務15.8%。
1.增強了農(nóng)民群眾民主性，成為了強化基層民主自治的試驗田。財力下沉和決策權下放，將部分村級事務交由村民民主決定和實施，喚醒了村民主人翁擔當，提升了村民民主意識，增強了村民參與村級治理的意愿和熱情，重構了基層社會治理方式，既彰顯了村民公共意志，鞏固了基層民主，又降低了政府社會治理成本，提升了工作效率和治理效果。
2.增強了村組干部能動性，成為了提升基層組織能力的助推器。通過賦予各村一定財力，讓村組干部可以統(tǒng)籌謀劃村內(nèi)事務，有計劃地處置一些突出矛盾和問題，實現(xiàn)“小事不出村、矛盾不上交”；還可在組織群眾議事中了解群眾、在組織項目實施中服務群眾、在工作結果評價中接受群眾監(jiān)督，密切了干群關系，提升了村組干部威信。一些試點地區(qū)采取與年度補助資金分配直接掛鉤的績效獎懲制度，“倒逼”村組干部你追我趕為群眾辦更多好事、實事，提升了基層組織戰(zhàn)斗力。中江縣石泉鄉(xiāng)林家溝村2社土石橋年久失修，嚴重影響該社38戶120余人的出行。運維資金落實后，“安心橋”很快維修好。村支書曾傳美感嘆到，“現(xiàn)在有了農(nóng)村公共服務運行維護資金，我們在老百姓面前說話、辦事也有了底氣，工作起來卯足了干勁”。
3.增強了鄉(xiāng)村管理文明性，成為了維護基層和諧穩(wěn)定的粘合劑。資金除用于現(xiàn)有基礎設施日常管護外，村民還可以根據(jù)村情用于糾紛調解、治安防范、食品安全監(jiān)督、電業(yè)服務、老年人關愛、留守兒童呵護、放電影、看圖書、聽廣播、跳壩壩舞和村莊環(huán)境衛(wèi)生治理、民俗文化傳承保護等社會管理事務，撫慰了農(nóng)村群眾身心，緩解了“精神荒蕪”問題，保護、傳承和發(fā)展了亙古綿延的鄉(xiāng)村文明，培育和重塑了“團結友愛、互助協(xié)作”的鄉(xiāng)村倫理精神。從試點反饋情況看，上訪率大幅下降了，村務管理井然有序，呈現(xiàn)出了風清氣正、穩(wěn)定和諧、健康發(fā)展的良好景象。
4.增強了社會治理多樣性，成為了促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的撬動桿。一方面，一些前期投入的村級公益設施得到修繕管護、功用得到重啟、績效得到提升，盤活了農(nóng)村多年累積下來的大量的基礎設施存量，解決了困擾政府和農(nóng)村多年的“重建設輕管護、想管護而無錢無人無力管護”的突出問題，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到有力改善，促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。另一方面，資金籌集采取財政補助、村民義務奉獻和社會捐資贊助扶持相結合，拓寬了村級自治主體和資金多元化，搭建了村級資金聚合平臺，推動了農(nóng)村社會和組織自發(fā)性成長。同時，把簡易項目盡量向農(nóng)村弱勢群體傾斜，充分照顧老人、殘疾人和低保戶，讓其既能自我保障，又能體面工作，更能貢獻余熱，切實讓村民共同發(fā)展致富。儀隴縣度門鎮(zhèn)楊家岸村用5萬元運維資金購買建材，引導村民自愿投勞，維修了已斷水多年的渠道1.3千米，新增灌溉面積115畝，原本棄耕多年的土地又重新插上了秧苗。資中縣水南鎮(zhèn)乘家村57歲單身殘疾人鄧前八，通過此項政策，成為了1名電排守護員，不僅自己的生活問題得到了解決，而且能為村子做好事，身心比以前暢快了很多。
“農(nóng)村公共服務運行維護機制建設雖然只涉及村一級，補助標準目前平均每村也只有5萬元，但切實解決了當前農(nóng)村民主自治中最急需、最急迫的大問題，讓廣大農(nóng)民感受到了黨和政府的溫暖，增進了廣大農(nóng)民對黨的感情；為廣大村組干部服務農(nóng)村找到了抓手，讓村組干部找到了當干部的感覺；財政資金四兩撥千斤有效引導了農(nóng)民和社會資本投入到村級公益事業(yè)建設中來，基層干部對資金發(fā)揮的巨大作用非常感慨。”這是榮縣縣委書記榮全發(fā)出的肺腑之言。
（三）啟示
農(nóng)村公共服務運行維護這一鄉(xiāng)村治理機制建設能夠取得“小改革大機制，小資金大舞臺”的顯著成效，主要得益于政策理念務實和工作機制創(chuàng)新。
1.以民為本的政策理念是做好工作的理論基礎
（1）堅持以人為本和還權于民。政策制定出發(fā)點和落腳點是更好為民眾謀福利、推動經(jīng)濟社會發(fā)展。涉及到村的政策，應充分發(fā)揮群眾的自治能力，相信群眾、依靠群眾，把權利交還給村民，讓他們自己做主、自己處理自己的事情。
（2）統(tǒng)籌發(fā)展大局和群眾意愿。政策既體現(xiàn)發(fā)展大局要求，又尊重和吸收群眾合理愿望和訴求，就既能實現(xiàn)頂層設計目標，又能接地氣，得到廣大人民群眾的支持擁護和點贊稱好，政策實行才有其可行性和有效性。
（3）結合面上共性和點上個性。四川地域面積廣、民族差異大、農(nóng)村情況復雜多樣、村民需求各不相同，政策制定不能一刀切，要充分尊重考慮各地差異，堅持政策方向統(tǒng)一性和具體實施靈活性，重視地方經(jīng)驗，激發(fā)其內(nèi)生動力和參與積極性。
2.務實創(chuàng)新的工作機制是績效提升的實踐保障
（1）資金分配機制。農(nóng)村公共服務運行維護機制建設資金的分配模式，既讓村村得到財政扶持、戶戶直接或間接受益，又輕重有別、緩急有序、投向急需，確保“保普惠、突重點”，發(fā)揮最佳效益，贏得群眾歡迎。
（2）民主自治機制。建立村級民主議事機制，一切都由“群眾說了算”。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導，村兩委組織、引導、協(xié)調、服務，村民自我管理，社會組織多方參與的農(nóng)村社會管理機制，把村務管理權交給村民，讓矛盾消化于村莊內(nèi)部，實現(xiàn)鄉(xiāng)村民主自治。
（3）規(guī)范管理機制。在農(nóng)村公共服務運行維護中，以統(tǒng)一操作流程為核心的管理機制，讓程序有據(jù)可依、有章可循，讓標準化引導和貫穿工作始終，體現(xiàn)規(guī)范、內(nèi)消矛盾、保障公正，推動工作“流水線、標準化”開展。
（4）全程監(jiān)督機制。建立政府（部門）與群眾自治組織“上下結合”的監(jiān)督機制，做到事前、事中、事后全程監(jiān)督，充分發(fā)揮村民理財小組、質量監(jiān)督小組等群眾組織的監(jiān)督作用，既提升監(jiān)督效果，又降低監(jiān)督成本，更拓寬村民參與村務管理和服務的多元渠道。
三、建議——抓住動力源泉，激發(fā)治理活力
鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)新是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，全省開展的農(nóng)村公共服務運行維護這一鄉(xiāng)村治理機制建設，只是從一個方面完善、提升和充實了鄉(xiāng)村治理機制內(nèi)容，達到了促進農(nóng)村公共服務均等化和激活鄉(xiāng)村治理機制死水的有機契合。實踐表明，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制，還有很長的路要走。
(一)調整理念
按照“以人為本，有序善治”的總體要求，堅持黨組織領導、政府依法行政、民主自治有機結合，大力推進黨組織由“全能型”向“核心型”轉變、政府職能由“管理型”向“服務型”轉軌、村委會由“包辦型”向“自治型”回歸、集體經(jīng)濟組織由“依附型”向“獨立型”發(fā)展，逐步形成在村黨組織領導下的群眾自治組織依法自治、集體經(jīng)濟組織獨立經(jīng)營、群團組織和其他社會組織充分參與的多元化治理機制。
(二)抓住重點
1.完善鄉(xiāng)村制度，暢通鄉(xiāng)村治理渠道
（1）建好基層組織。全面推行“兩推一選”，建好村黨支部，充分發(fā)揮其領導核心作用。加強村委會建設，積極引入農(nóng)村精英和優(yōu)秀人才，配強村委會班子。建立健全基層黨組織在符合條件的農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、行業(yè)協(xié)會的組織機構延伸。
（2）明確職能職責。進一步明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支部、村委會、村民監(jiān)督委員會、村民會議、村民代表會議的職能職責，處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村“三委”的關系，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政，村“三委”和村民依法行使權力、履行職責、承擔義務。
（3）體現(xiàn)村民主體。完善村民民主議事機制，拓展議事內(nèi)容，讓村務事都由“群眾說了算”。建立健全村民聯(lián)戶代表制度，讓代表充分發(fā)揮“代表”作用，增強農(nóng)民群眾話語權。嚴格規(guī)范和落實村務、政務、黨務公開，提高透明度，擴大知情權。
2.培育農(nóng)村精英，充實鄉(xiāng)村治理主體
（1）提升農(nóng)民。強化觀念更新、知識學習和實用技術、技能培訓，加快培育有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人和農(nóng)民，全面提升農(nóng)村居民認知水平和自治能力。
（2）留住人才。嚴格落實大學生村官和“三支一扶”政策，讓村官和服務基層人員切實沉到村，培養(yǎng)為村組骨干、村組干部接班人，推進村組干部全面換血、結構優(yōu)化。
（3）培育主體。重點培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專合組織等農(nóng)村新型經(jīng)營主體和農(nóng)民協(xié)會等社會組織，鼓勵其為農(nóng)村提供產(chǎn)、加、銷全程服務，降低成本，提高效益，增加收入。
（4）指導幫扶。完善干部企業(yè)駐村聯(lián)戶制度，加強指導幫扶力度，創(chuàng)新各項考核指標，全面督促落實，讓駐村干部和聯(lián)村企業(yè)真正為村里干些實事，帶領帶動村民發(fā)展。
3.推進農(nóng)村發(fā)展，搭建鄉(xiāng)村治理平臺
（1）深化農(nóng)村市場化改革。加快農(nóng)村市場機制建設，建立健全激勵約束相關制度，引導城市工商資本、先進技術、知識、信息和龍頭企業(yè)等下鄉(xiāng)，讓農(nóng)村成為市場經(jīng)濟新的發(fā)展沃土。大力培育和扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大，加快集體經(jīng)濟和專合組織企業(yè)化獨立經(jīng)營改革,以市場力量推動農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展。
（2）加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。立足農(nóng)村特色優(yōu)勢資源，推動資源優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢轉變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)種植業(yè)，改造提升傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)；加快發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)，增產(chǎn)增銷增效；積極培育和發(fā)展以鄉(xiāng)村旅游業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務為重點的三產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)村品味，構建一二三產(chǎn)聯(lián)動、上中下游一體、產(chǎn)供銷加賞互促的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)完整產(chǎn)業(yè)鏈，加快推進城鄉(xiāng)互動、產(chǎn)村相融。
4.加大財政激勵，構建鄉(xiāng)村治理保障
（1）支持村級組織運轉。全面落實村級組織運轉經(jīng)費保障制度，建立健全正常增長機制及經(jīng)費使用管理和監(jiān)督辦法。提高村組干部、大學生村官待遇。加快化解村級歷史債務，嚴控新債，積極為村干部開展工作創(chuàng)造有利條件。
（2）支持公益事業(yè)建設。充分發(fā)揮一事一議財政獎補政策的制度優(yōu)勢，逐年增加獎補資金投入。擴大村級組織權限，提高各類到村資金整合力度、覆蓋廣度和帶動深度，鼓勵各種企業(yè)、成功人士、經(jīng)濟社會組織和慈善機構捐資捐贈、對口幫扶，加快建立和完善農(nóng)村基礎設施體系和公益事業(yè)體系。
（3）支持公共服務提供。按照城鄉(xiāng)公共服務均等化要求，加大公共財政對鄉(xiāng)村公共服務的配置比重和整合力度，統(tǒng)籌整合、歸口下達，形成合力、提高績效。推動農(nóng)村公共服務運行維護機制建設盡早實現(xiàn)全省行政村全覆蓋，逐步提高補助標準，建立農(nóng)村公共服務運行維護標準體系，大力提高運維工作水平。
（4）支持鄉(xiāng)村金融發(fā)展。利用財政獎補政策，激勵商業(yè)銀行、非銀行金融機構服務延伸到村，增加貸款規(guī)模，方便村民生活。支持農(nóng)村資金互助社發(fā)展，培育村民“自己的銀行”。加快建立農(nóng)村產(chǎn)權體系，為村民用土地經(jīng)營權、宅基地使用權、房屋產(chǎn)權和集體經(jīng)營性建設用地抵押貸款提供擔保、貼息等支持，為農(nóng)民擴大生產(chǎn)、經(jīng)營和投資創(chuàng)造良好條件。
（5）加強到村資金整合。在簡政放權、擴權強縣政策基礎上，增強縣級自主權，堅持以縣為平臺，指導督促縣級層面加強到村資金、特別是到村的公共公益基礎設施建設和公共服務財政補助資金的整合，以更好強化村級公共公益基礎和推動農(nóng)村民主自治發(fā)展，促進農(nóng)村公共服務均等化，夯實黨的基層執(zhí)政基礎。
(三)突破難點
在推進鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)新、促進村民自治的過程中，要堅持破舊立新：及時變革和破除不適應鄉(xiāng)村治理的相關制度，完善和建立適應當代農(nóng)村發(fā)展需要的各項制度。
1.改革戶籍制度。完善和推進戶籍制度改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一登記，消除依附在戶籍上的各種不平等待遇，讓戶籍向人口登記管理功能回歸，讓鄉(xiāng)村人口在住房、就業(yè)、子女入學、社保、醫(yī)保等方面享有同等國民待遇。
2.改革土地制度。在確權頒證的基礎上，建立農(nóng)村土地財產(chǎn)保有、處置和退出機制，改革征地征用制度，為增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益提供政策性保障，促進農(nóng)民帶著財產(chǎn)權利安心轉市民和農(nóng)村土地向種田能手集中。加大政策激勵，推廣崇州土地股份合作社經(jīng)驗，加快土地流轉，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，保障糧食安全，增加農(nóng)民收入。
3.改革住房制度。按照因地制宜的原則，宜聚則聚、宜散則散，重點支持和加快農(nóng)村中心村和聚居點建設，打造農(nóng)村新型社區(qū)。加快實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，確保農(nóng)村居民合法合規(guī)的自有住房和宅基地使用權納入統(tǒng)一登記，得到法律保護和市場認可。推廣農(nóng)村廉租房建設，滿足困難群眾住房需求。
4.改革社保制度。加快建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，落實養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、低保、救濟救助等政策待遇，構建全方位的社會保障網(wǎng)。
5.改革管理制度。前移服務管理關口，逐步推開網(wǎng)格化管理制度，一個村一個網(wǎng)格。將村“兩委”成員、小組長、村民代表、民警、志愿者和村民合理配置到網(wǎng)格中，在村組干部中確定1名專職和多名兼職網(wǎng)格員，明確其主要職責是發(fā)現(xiàn)解決村內(nèi)潛在的安全隱患、糾紛矛盾、治安事件等，變被動管理為提前防范處置。
