文 ／ 曹 燕
深化財(cái)政支出管理改革，提高財(cái)政資金使用效益是當(dāng)前財(cái)政體制改革的一個重要環(huán)節(jié)，而在整個財(cái)政支出中，專項(xiàng)資金支出的管理尤為重要。規(guī)范行政事業(yè)單位的專項(xiàng)資金核算，對于加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理，提高財(cái)政資金使用效益，強(qiáng)化行政事業(yè)單位的職能有著十分重要的意義。
專項(xiàng)資金是為完成特定工作任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)某一事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而安排的具有專門用途的資金。在行政事業(yè)單位會計(jì)制度中并沒有對專項(xiàng)資金作出明確規(guī)定，只是對具體的收支科目進(jìn)行了說明，如行政單位會計(jì)制度中收入類為撥入專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，支出類為專項(xiàng)支出、項(xiàng)目支出和撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，結(jié)余類為專項(xiàng)結(jié)余；事業(yè)單位會計(jì)制度中收入類有撥入專款、支出類有專款支出、撥出專款，凈資產(chǎn)類有專用基金等。從預(yù)算管理的角度來說，專項(xiàng)資金是指財(cái)政部門或上級單位撥給行政事業(yè)單位，用于完成專項(xiàng)工作或工程，并需要單獨(dú)報(bào)賬結(jié)算的資金。也就是說，專項(xiàng)資金有三個特點(diǎn)：一是來源于財(cái)政或上級單位以及單位自籌部分；二是用于特定事項(xiàng)；三是需要單獨(dú)核算。
專項(xiàng)資金分為發(fā)展性專項(xiàng)和事業(yè)性專項(xiàng)，具體涵蓋了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，其資金規(guī)模大，資金使用效果影響范圍廣。自實(shí)行國庫集中支付和部門預(yù)算以來，對資金使用單位來說，規(guī)范的專項(xiàng)資金的管理環(huán)節(jié)應(yīng)包括：①專項(xiàng)資金的預(yù)算環(huán)節(jié)。包括將專項(xiàng)資金預(yù)算納入年度預(yù)算，獲得財(cái)政撥款；對未納入預(yù)算的突發(fā)項(xiàng)目通過追加申請的方式爭取財(cái)政專項(xiàng)。②專項(xiàng)資金的使用環(huán)節(jié)。包括資金授權(quán)審批、支付方式、支付金額等。③專項(xiàng)結(jié)束后的項(xiàng)目決算。包括結(jié)余資金的管理，項(xiàng)目資金使用情況分析等。④資金使用效果的績效評價。
然而，當(dāng)前一些行政事業(yè)單位在使用、管理專項(xiàng)資金全過程中，還存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
1．專項(xiàng)資金分配缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。預(yù)算編制中的基數(shù)加增長的辦法仍然存在，甚至有的只是將專項(xiàng)資金進(jìn)行“切塊”分配，使得專項(xiàng)資金預(yù)算編制時主觀性強(qiáng)，隨意性大。一方面一些單位專項(xiàng)資金大量結(jié)余，形成資金沉淀；另一方面一些專項(xiàng)事業(yè)資金又供給不足，影響事業(yè)發(fā)展和政府職能的實(shí)現(xiàn)。同時由于存在“切塊”預(yù)算，對資金使用沒有細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致資金使用效益低下，更不利于財(cái)政或其他監(jiān)督部門對其使用情況的控制和監(jiān)督。
2.預(yù)算編制與執(zhí)行存在偏差。在實(shí)際操作中存在著預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、專項(xiàng)資金收入和支出在時間和數(shù)量上造成脫節(jié)的問題。一是不管項(xiàng)目是否能批準(zhǔn)，其前期經(jīng)費(fèi)使用都在經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)中列支，擠占了經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)。二是由于資金來源一時難以到位，有的甚至跨好幾年度，項(xiàng)目完工結(jié)算后才到位，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)只有支出，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)紅字，甚至難以正常結(jié)轉(zhuǎn)。三是單位自籌部分調(diào)入專項(xiàng)資金核算缺乏必要的審批手續(xù)。四是項(xiàng)目立項(xiàng)后，款項(xiàng)也已到位，但由于部分是為了爭取上級部門資金而立項(xiàng)的，或?qū)嶋H條件發(fā)生了變更，沒有實(shí)際支出，最后將這部分資金移用到其它項(xiàng)目或轉(zhuǎn)入單位的其它收入。五是項(xiàng)目完工后結(jié)余不上交或轉(zhuǎn)入經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)沒有完善的審批手續(xù)。六是項(xiàng)目形成的固定資產(chǎn)和材料等有形、無形資產(chǎn)政府財(cái)政部門和具體管理部門脫節(jié)。這些預(yù)算與執(zhí)行的脫節(jié)現(xiàn)象都給專項(xiàng)資金規(guī)范核算帶來困難，也削弱了預(yù)算編制的控制作用。
3．專款支出的開支范圍不夠明確。具體哪些開支能在專款中列支，哪些不能在專款中列支，文件規(guī)定只是一些大的原則，在具體操作中沒有明確規(guī)定。而實(shí)際情況比較復(fù)雜，憑財(cái)會人員的理解去審核監(jiān)督。一些單位則存在任意擴(kuò)大專項(xiàng)資金的支出范圍，列支辦公設(shè)備購置費(fèi)及招待費(fèi)，違背了專款專用原則，也無形中造成了“合法浪費(fèi)”的現(xiàn)象。
4．專項(xiàng)資金結(jié)余的處理。專款下?lián)艿絾挝唬瑔挝粚？钜?guī)定的項(xiàng)目實(shí)施完成后，有時會節(jié)約下來一部分資金，結(jié)余的這部分資金如果不進(jìn)行處理，年復(fù)一年會導(dǎo)致單位賬上掛的專項(xiàng)結(jié)余項(xiàng)目越來越多。這些項(xiàng)目的結(jié)余資金是構(gòu)成單位銀行存款的重要組成部分，但單位卻不能用這部分資金來開支日常支出，導(dǎo)致留在賬上這部分資金不能發(fā)揮其效應(yīng)。而另一些項(xiàng)目多、資金量大的單位，各項(xiàng)目資金之間存在相互調(diào)劑、混合使用的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些項(xiàng)目未按計(jì)劃規(guī)定要求實(shí)施。
因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理，發(fā)揮資金的使用效益，是各行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作中的一項(xiàng)重要工作。筆者結(jié)合自己的工作實(shí)踐，就加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理談些想法：
1．完善專項(xiàng)資金管理制度。認(rèn)真貫徹落實(shí)《會計(jì)法》、《預(yù)算法》，充分認(rèn)識到專項(xiàng)資金管理的科學(xué)化、規(guī)范化是提高發(fā)展能力的重要保障，確保管好、用好專項(xiàng)資金。建立專項(xiàng)資金跟蹤反饋制度，項(xiàng)目安排在一定期限內(nèi)未啟動實(shí)施的，專項(xiàng)資金必須上交。已完工項(xiàng)目結(jié)余資金也應(yīng)及時上交，以利統(tǒng)籌安排資金；屬于維修、改造等工程項(xiàng)目，應(yīng)按基本建設(shè)會計(jì)制度進(jìn)行核算，完工項(xiàng)目經(jīng)工程決算審價后方予以核銷。用專項(xiàng)資金購置的固定資產(chǎn)，納入資產(chǎn)統(tǒng)一管理，涉及政府采購、大宗材料采購的，必須嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
2．細(xì)化預(yù)算編制，拓寬專項(xiàng)資金管理方法。增強(qiáng)預(yù)算本身的透明度，就是要細(xì)化預(yù)算，使預(yù)算支出落實(shí)到每一個項(xiàng)目和每項(xiàng)支出的每一款。為做到這一點(diǎn)，在對專項(xiàng)資金實(shí)行項(xiàng)目庫管理的基礎(chǔ)上，要對原有專項(xiàng)資金使用情況加以分析和利用，合理確定同類用款單位或同類項(xiàng)目的支出標(biāo)準(zhǔn)，作為預(yù)算編制的參考；同時要有效控制或盡量減少專項(xiàng)資金中人員經(jīng)費(fèi)的比重，使專項(xiàng)資金預(yù)算能夠反映資金的最終用途及結(jié)構(gòu)，以改變原有對專項(xiàng)資金預(yù)算實(shí)行“切塊預(yù)算”的不良方法，提高預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。對于一些必須發(fā)生的人員經(jīng)費(fèi)，可采取通過每年調(diào)整基本支出中人員標(biāo)準(zhǔn)來加以解決，緩解規(guī)范專項(xiàng)資金核算管理與單位經(jīng)費(fèi)不足的基本矛盾。
3．堅(jiān)持專款專用原則。使用專項(xiàng)資金的部門和單位，要對專項(xiàng)資金實(shí)行單獨(dú)核算、專款專用，按規(guī)定應(yīng)設(shè)立專戶的還必須在銀行開設(shè)專戶；嚴(yán)格按規(guī)定的用途和標(biāo)準(zhǔn)使用和管理專項(xiàng)資金，自覺接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查；強(qiáng)化資金管理，建立健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，防止和杜絕專項(xiàng)資金使用過程中的違規(guī)現(xiàn)象。
4．實(shí)施專項(xiàng)資金績效評價，促進(jìn)專項(xiàng)資金規(guī)范核算。專項(xiàng)資金績效評價是指考核部門公共服務(wù)的成本耗費(fèi)和效率水平，根據(jù)不同項(xiàng)目支出結(jié)果，比較項(xiàng)目之間的社會成本效益，并在可能的情況下比較不同支出組合所產(chǎn)生的社會價值，以及單一項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)效益情況。 專項(xiàng)資金績效評價有賴于專項(xiàng)資金核算提供的會計(jì)信息，而實(shí)施績效評價又能促進(jìn)專項(xiàng)資金進(jìn)行規(guī)范核算。進(jìn)行綜合評價，可以規(guī)范資金使用范圍和標(biāo)準(zhǔn)，判斷資金使用效率。實(shí)施專項(xiàng)資金績效評價可以在事前，也可以在事中或事后。事前評價，有利于預(yù)算編制的科學(xué)、合理性；事中評價，可以分析研究項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時處理工作中出現(xiàn)的問題；事后評價，則可以審查和評價對項(xiàng)目支出成果是否符合目標(biāo)要求。通過建立財(cái)政專項(xiàng)資金效績評價分析制度，對提高預(yù)算編制科學(xué)性和合理性，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，規(guī)范會計(jì)核算，強(qiáng)化監(jiān)督管理都將起到積極的作用。
（作者單位：西湖風(fēng)景名勝區(qū)會計(jì)管理結(jié)算中心）
