杭紹臺高速公路臺州段PPP項目采購的主要情況
杭紹臺高速公路臺州段主線長44.55KM，項目總投資約為人民幣86.3億元。項目資本金占總投資的35%，即約30.2億元，其中政府出資9億元，社會資本出資21.2億元。臺州市人民政府授權臺州市杭紹臺高速公路有限公司作為杭紹臺高速公路臺州段項目PPP工作的實施機構。杭紹臺高速公路臺州段PPP 項目前期經財政部門物有所值評價和財政承受能力驗證，并報市政府審核通過后，正式納入政府采購程序。2015 年9月8 日杭紹臺高速公路臺州段PPP 模式投資人招標資格預審公告發布，9 月29日共7家企業（其中4家為聯合體）報名，6 家企業通過資格預審；10 月12至13日組織采購前答疑會；10月21日發布公開招標公告；11月17日開標，因不足三家予以廢標處理，報市政府討論同意后，經財政部門審批改為競爭性磋商方式重新組織采購；11 月30 日發布競爭性磋商采購公告；12月18日開標，2家企業參與，經磋商評審，上海基礎設施建設發展有限公司和上海隧道工程有限公司聯合體為成交候選供應商。
PPP項目采購活動中的主要問題
1.法律適用不夠明確PPP項目采購適用的法律法規主要是《政府采購法》及其實施條例和《招投標法》及其實施條例。根據《政府采購法》規定：“政府采購工程進行招標投標的，使用招標投標法。”《采購法實施條例》規定，“政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《招標投標法》及其實施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。”選擇合作的社會資本屬于服務類項目，應該依據《政府采購法》及相關規定，而施工總承包如果進行招標按照規定應該依據《招投標法》及相關規定，如果兩者合在一起一并采購，到底適用哪部法律，尚無明確規定。本采購項目既有合作的社會資本的選擇又有施工總承包，到底依照哪部法律法規執行，沒有明確規定。國家發改委和財政部對PPP項目的定性和實施程序的規定不一致：一是國家發改委以項目審批為邏輯起點，認為PPP項目是一種審批關系；而財政部則從政府采購的角度來看待PPP模式，認為在PPP模式下，政府和社會資本之間仍然是采購合同關系。二是國家發改委對PPP項目只做了原則性的要求，并沒有詳細的操作方案，實際執行中很難操作；財政部對PPP項目從項目選擇到操作流程都做了全面、詳細的規定，具有很強的操作性。
2.社會資本參與積極性不高本項目周期長，回報率低，社會資本參與很大程度上是出于對項目施工的考慮。《招標投標法實施條例》第九條規定，“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供”的可以不再進行招標。也就是說，如果特許經營項目投資人，是通過招標方式選定的，且能夠自行建設、生產或者提供的，投資人可以直接承擔施工建設等。即PPP項目合作的社會資本選擇和施工總承包可以一并招標。PPP項目的社會資本，特別是一些具有施工承包背景的社會資本，參與項目采購的初衷就是希望能夠在項目建設過程中享受施工總承包的商業回報，以此來平衡項目的投資收益和風險，但這在實際操作中卻很難執行。
3.評分標準設置不夠完善《政府采購法》及相關制度對于服務項目評分標準設置有具體明確的規定；而《招標投標法》及相關制度中，只有一個范本，規定較為籠統，各地做法基本憑借經驗執行。評分標準的設置，一直是本項目實施機構及代理機構與財政部門爭議比較大的問題。《政府采購法》及相關制度對于貨物服務類的具體評分方法、價格分比重、基準價的算法等均有明確的規定。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第五十二條規定：“采用綜合評分法的, 貨物項目的價格分值占總分值的比重(即權值)為百分之三十至百分之六十; 服務項目的價格分值占總分值的比重(即權值)為百分之十至百分之三十。”《關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》第二條規定：“綜合評分法中的價格分統一采用低價優先法計算，即滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價，其價格分為滿分。”而《招標投標法》及相關制度對于具體評分標準設置并沒有具體規定。
4.實施機構合法性存在分歧對于PPP項目，國有企業能否作為項目實施機構即采購人，在法律法規上存在分歧。《政府采購法》規定的采購主體范圍是指各級國家機關、事業單位和團體組織，國有企業并不在《政府采購法》規定的主體范圍內；財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》規定：“政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。”也排除了國有企業作為PPP項目的實施機構。但是，2015年6月1日實施的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第十四條規定：“縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作，并明確具體授權范圍。”這條規定中的“實施機構”包含了國有企業，“部門或者單位”的范圍明顯大于“有關職能部門或事業單位”。
若干建議
1.正確適用法律法規，提高項目推進效率本項目由項目實施機構提出納入政府采購管理要求，項目內容一開始申報時包括合作社會資本的選擇和項目施工總承包商的選擇。因為PPP項目屬于新生事物，項目實施機構報有關部門審批時，各相關部門均未明確表態該項目是適用《政府采購法》及相關制度還是適用《招標投標法》及其相關制度。財政部門在受理申報時，考慮到該項目是以社會資本合作服務采購為主，且需要9個億的財政性資金投入，因此認為可以執行政府采購程序。然而考慮到建設工程總承包，采購方式采用了公開招標方式，在執行《政府采購法》相關程序的同時，盡量避免與《招標投標法》沖突。在既有合作社會資本選擇又有建設工程施工的PPP采購項目執行過程中，建議以《政府采購法》及財政部的有關規定為依據進行操作，結合《招標投標法》及發改委的相關要求，盡量采用公開招標方式，避免兩套體系的互相沖突問題。
2.靈活制定政策措施，激發社會資本參與熱情本項目第一次采購，合作社會資本選擇和施工總承包同時招標，即“兩招并一招”方式，這就存在屬工程類還是屬服務類無法判定的問題。如果是作為服務類，那評分標準必須執行財政部的相關制度；而如果作為工程類，法律及部門規章的規定都比較籠統。在制定評分標準時，既不能違反《招標投標法》，又不能與《政府采購法》及財政部服務類采購相關規定相沖突。為此，項目評分采用了綜合評分法，價格分使用低價優先法。本項目第二次采購，采用合作社會資本選擇和工程施工總承包相分離的方式，先采購確定合作社會資本，再招工程施工，第二次合作社會資本的選擇采用競爭性磋商采購方式，施工則按《招標投標法》相關制度執行。這一定程度上降低了社會資本參與的積極性和充分性。為此，建議PPP 采購項目，在執行過程中盡量由當地政府牽頭，加強發改委等相關各部門的溝通協作，能符合“兩招并一招”的項目，盡量實行“兩招并一招”。建議財政部和國家發改委對采用競爭性磋商方式采購，并符合相關條件的項目納入“兩招并一招”范圍。
3.規范實施機構授權，保證主體合法性本項目臺州市人民政府授權臺州市杭紹臺高速公路有限公司作為杭紹臺高速公路臺州段項目PPP工作的實施機構，而臺州市杭紹臺高速公路有限公司作為實施機構是否合法，也是本項目政府采購執行中的一個疑問。假設國有企業可以作為PPP項目的實施機構，但國有企業在政府采購過程中能否執行《政府采購法》和依據《政府采購法》制定的《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，又是一個難以回避的問題。因此，建議對PPP項目實施機構的授權應以行政機關和事業單位為主，從而避免后續政府采購執行過程中的合法性問題。隨著法律法規的完善和各項政策措施的出臺，PPP模式必將成為轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要舉措。當前及今后一個時期，PPP模式下的政府采購將成為政府采購執行過程中的一個重點和熱點問題。作為財政部門，應該樹立PPP模式的正確理念，積極探索PPP模式推進的有效途徑，嚴格規范流程，推動PPP項目有序實施。執筆:應放軍 浙江
