淳安縣財政局課題組
近年來，隨著經濟社會的不斷發展，縣級各行政事業單位國有資產總量也在不斷上升。以我縣為例：據統計截至2006年12月，全縣各行政事業單位的國有資產總量達到了16.19億元，其中固定資產總額達到了10.72億元，占國有資產總量的66.2%。面對如此龐大的資產，如何加強資產管理，提高資產使用效率，確保資產的保值增值，成為一個迫切需要解決的問題。長期以來，由于多種原因，行政事業單位國有資產管理既沒有擺上應有的位置，同時又存在諸多問題和突出矛盾，可見縣級行政事業單位國有資產管理工作不容樂觀。改革行政事業單位國有資產管理體制，是擺在我們面前的重要課題。筆者結合我縣實際，擬對縣級行政事業單位國有資產管理作一粗淺剖析及探索。
一、縣級行政事業單位國有資產管理現狀及存在的主要問題
行政事業單位國有資產是指由財政投入形成的、以提供服務為目的的、各行政事業單位占用的國有資產，如：房產、土地、實物資產等。目前，由于管理體制較為滯后，不論是宏觀的制度建設，還是細節上的具體操作層面，行政事業單位國有資產管理都很不適應市場經濟的總體要求。以我縣為例，行政事業單位國有資產管理的現狀是：資產管理觀念淡薄，責任不落實，職責不清，監管乏力，形成各部門只有權力，沒有責任、風險，資產配置不合理，資產使用效率低，資產帳務混亂，資產處置隨意以及資產流失嚴重等諸多問題。具體表現在：
（一）資產管理觀念淡薄，責任不落實。行政事業單位普遍存在“重錢輕物”、“重購輕管”的現象。由于長期以來國家對行政事業單位資產的投入都采取財政撥款、單位自行購置使用、以撥代支的管理方式，使得單位的領導只關心財政的投入，關心資產的增加，對爭取經費補助、購置資產積極性高，而對購置后如何按照財會制度規定進行會計核算，如何有效使用，如何妥善保管重視不夠，對資產的質量和安全狀況過問不多，甚至有些單位資產失竊，既不按相關規定做資產帳務處理，也不追究相關人員的責任。
（二）資產配置不合理。由于資產的購建掌握在各單位手中，造成資產實際占用權、處置權等全部落在各個占用單位，閑置的資產由于缺乏調劑手段和調劑途徑，要進行跨部門、跨單位的資產配置基本上不可能，從而造成各單位之間資產的占有嚴重失衡。如辦公用房，有的單位多余，閑置或出租，有的單位則全部靠租借。同時由于各單位不平等地占有國有資產，并把它當成自己的“自留地”、創收的“小金庫”，從而造成單位之間人員待遇差別過大，這不能不說是滋生腐敗的原因之一。因此，一方面資產閑置、浪費，許多該處置的資產得不到及時處置；另一方面不斷向財政要錢，投資興建或購置資產，造成行政事業單位國有資產的低效使用，影響資產管理效能，影響行政事業單位的運轉效率。
（三）使用效率低下。國有資產作為一種資產，也具有追求增值的內在要求，經營性國有資產更是如此。而事實上，我縣國有資產低效使用的問題一直都很嚴重。一方面在資產購置上存在隨意性乃至盲目性，盲目追求“高精尖”、“功能全”、“技術含量高”，提前更新，使大量尚能使用的設備處于閑置狀態，如轎車、微機、筆記本電腦等，且不及時地對資產進行保養、檢修、維修，致使許多資產無法繼續使用或超常規、破壞性使用，造成設備快速老化、影響資產的使用效果和壽命。另一方面一些經費來源充足的單位，往往有數量不少的資產閑置而無人問津；有的單位搬遷入新辦公樓后，老的辦公樓閑置不用；還有車輛頻繁更換而造成一些車輛處于閑置狀態等。
（四）資產帳務混亂，資產處置隨意。從2007年我縣行政事業單位資產清查工作中發現，賬實不符情況較為普遍，清查出的資產與帳面資產差距較大，帳實不符的情況在一些行政事業單位中尤為嚴重。有的單位整幢辦公大樓已使用多年，但未入帳；有些單位對捐贈的資產和上級單位無償下撥的資產不入帳，造成資產游離于財務監管之外；有些單位總帳與明細帳、帳薄和報表不符；有的只設總帳，沒有明細帳，資產與帳本無法核對。由于財務人員業務水平的參差不齊，資產帳務處理不規范，有的單位資產購置通過往來款帳戶核算，既不反映資產購置情況，也不作固定資產登記，造成支出與資產的嚴重不實。還有資產處置不規范，隨意性大。有的單位資產調撥只是由調撥雙方約定，不經過任何手續，資產隨意轉移，導致資產產權不清，責任不明；有的資產出售時不審批、不評估、不公開；有的單位資產報廢報損不規范，該報廢的資產不報廢，不該報廢的任意報廢，報廢后對資產的處理也沒有明確的規定，由單位自行處理，賣高賣低沒人管。
（五）“非轉經”資產管理不規范。行政事業單位將非經營性資產投入到經營活動中去，轉為經營性資產，并取得收益，在一定程度上減輕了財政負擔，盤活了現存的資產。據統計，目前我縣行政事業單位用于經營性的房產有6.5萬平方米，年收入達一千多萬元。但由于沒有規范管理，在實際運作中存在著不少問題，多數房產沒有經過審批，沒有資產評估，沒有備案，只是通過協議等方式進行出租，收入也不繳入專戶，有的單位直接進入工會帳戶，用于職工福利，造成國有資產的流失，同是也成為一塊腐敗的滋生地。
（六）職能部門監管乏力。目前，在全國各城市中，國有資產管理部門都把管理的重點放在國家投入各類企業的國有資產上，對行政事業單位國有資產管理關注不夠，監管缺乏有效性的問題相當突出，由于缺乏統一集中管理的基礎與手段，資產占用權和處置權實際上落在了行政事業單位。瞞報國有資產數額；乘改革改制之機，擅自作主，隨意或低價處置國有資產；半賣半送或明售暗贈，私分和侵吞國有資產；致使我國行政事業單位資產流失、低效率運營的現象普遍存在。我縣也同樣存在這樣的問題，查后缺少有效管理，下文不落實的情況較為普遍。實施有效的管理與監督，保證行政事業單位國有資產的安全與使用效率，已迫在眉睫。
二、縣級行政事業單位國有資產管理存在問題的原因分析
行政事業單位國有資產管理中存在的問題帶有普遍性，全國各地都不同程度地存在。造成這些問題的原因，既有認識上的誤區，更有體制、管理上的原因。從總體上看，主要是行政事業單位國有資產的產權制度有缺陷。按照現代企業管理理論，一個完善到位的產權制度有三個前提：一是主體明確，二是交易規則完善，三是內部產權結構合理，內控制度完善。而現在的行政事業單位國有資產名義上是“國家所有，單位占用”，實際上變成了單位所有，政府和財政部門缺乏主導能力。另一方面是管理制度不完善，還沒有形成一套完整的針對行政事業單位國有資產的管理體系。
（一） 沒有確立正確統一的行政事業單位國有資產管理理念
主要表現為：一是缺乏效益意識。長期以來，人們一直認為行政事業單位國有資產是非經營性資產，是用于滿足單位辦公和開展工作的需要，是不可計算效益的資產。二是缺乏管理意識。認為有剩余房產和土地的單位畢竟是少數，能拿出來用于經營的資產也有限，沒有多少收益可言，何況，在財政撥款不足的情況下，有點收益作彌補也是可以理解的，管不管無所謂。三是缺乏約束意識。認為行政事業單位房產、土地都是國有資產，不占白不占。四是缺乏責任意識。認為為單位購建資產超預算甚至無預算的欠款、借款，不違反財經紀律，造成的缺口也將由財政承擔，“大鍋飯”現象嚴重。
（二）沒有建立有效的國有資產管理機制
1、產權制度不明、所有者錯位是導致行政事業單位國有資產管理乏力的根本癥結，必須解決的一個問題就是資產權屬管理問題。現在由于“單位使用”就等于“單位所有”，多數行政事業單位都在追求最大化占有資產，希望財政多撥款，多置產，導致部分單位資產配置剩余，使用效率低的情況發生。如果產權還是歸在各個單位名下，那么加強管理、減少浪費、控制腐敗都將是難以奏效。
2、沒有建立一個有效的使用管理制度。國有資產如果按性質分，可分為經營性國有資產與非經營性國有資產兩大類。非經營性國有資產是行政事業單位占用，不投入到生產經營活動過程中的國有資產，它是不以贏利為目的，資金來源主要是由國家財政預算支出。我國對經營性國有資產管理歷來十分重視，而對非經營性國有資產管理，僅僅是對管理工作作了一些規范，如建立了產權登記制度、統計制度、非轉經評估處置辦法等，且不少管理辦法流于形式。非經營性國有資產即行政事業單位國有資產管理實際上是處于“盲區狀態”。
3、具體使用管理活動中職責不清。固定資產是行政事業單位資產最基本的組成部分，長期以來“重購輕管”的現象較為嚴重。由于行政事業單位的固定資產不提折舊，絕大多數單位僅登記總賬而不設明細賬，有的單位即使設了明細帳，也是帳帳不符，帳物不符，外單位調入或接受捐贈的固定資產沒有及時入賬，調出或毀損報廢的固定資產也沒有及時銷賬，致使賬實嚴重不符，許多固定資產貼面價值因歷年沒有核對調整而無法確定。各單位固定資產未相應建立使用管理臺賬或卡片，特別是一些單位的房產長期沒有體現賬面價值，資產的分布使用保管難以落實到相關責任人員。有些固定資產毀損報廢后殘值較高，也未按規定做好殘值入賬。財政部門在對各單位固定資產毀損報廢的審批方面也沒有統一規定的辦理程序。
三、加強縣級行政事業單位國有資產管理的思路、對策與建議
（一）廣泛宣傳，統一思想，提高認識。國有資產管理，不僅僅是財政(國資)部門的事情，還需要各部門、各單位的齊抓共管。建立和完善國有資產管理體系，牽涉面廣，工作量大，各有關部門要站在講政治、講大局的高度，正確處理改革與發展的關系、局部與全局的關系，大力支持、積極配合、形成合力、整體部署、分步實施、扎實推進、講求實效。只有這樣，才能切實有效地堵塞國有資產管理漏洞，防止國有資產流失，確保國有資產保值增值。要通過各種形式，廣泛宣傳國有資產管理的法律法規和基本知識，提高認識，使強化國資管理工作的觀念深入人心，為扎實有效地管理國有資產營造強烈的輿論氛圍和良好的社會氛圍。同時組織和開展相關人員的業務培訓，提高業務水平。
（二）建章建制，規范運作，強化管理。
1、針對目前縣級國有資產管理中存在的突出問題，縣政府可根據實際情況，盡快制定一些具體的、可操作性強的配套規范性辦法和細則，報經上級批準后付諸實施。從行政事業單位國有資產的配置、使用、處置、評估、統計報告及特殊資產管理等各個方面形成一套有效的行政事業單位國有資產管理體系，細化各個環節的管理，全面規范行政事業單位的國有資產管理工作。
2、建立縣級行政事業單位國有資產管理信息化系統，在資產清查的基礎上，建立行政事業單位國有資產管理信息系統。建立財政部門、主管部門、行政事業單位對資產的三級管理網絡，通過構建統一數據庫的方法，實時錄入行政事業單位國有資產增減變動情況，借助現代信息技術手段，建立起財政部門與主管部門和行政事業單位之間的國有資產動態管理信息平臺，以全面、及時掌握行政事業單位國有資產信息，實現對行政事業單位國有資產從入口、使用到出口等各個環節的動態管理，可以為縣級國有資產管理提供基礎數據和有效依據，為財政部門預算編制提供資產存量的數據，通過國有資產的使用效率分析，可以發現閑置資產的數量與分布狀況，從而實現縣級行政事業單位國有資產科學化、信息化和精細化管理，使財政對國有資產的管理水平上升到一個新的臺階。
（三）實行“明晰產權，財政統管，收益上繳”的管理模式。
1、所有權的集中化管理。改變目前這種財政資金撥付到單位后轉化為實物資產，該項資產則為使用單位終極所有的現狀，明確占用單位只具有事先與財政部門約定好用途的使用權，委托管理權，而不擁有所有權。所有權應集中于出資人——縣政府，即各級行政事業單位固定資產的產權統一收歸于本級人民政府名下。縣政府可依托政府機關事務管理部門、財政部門負責對資產使用和財務的監管。從根本上消除舊體制下所有權執行主體多元化所帶來的產權不清，權責不明的弊端。
2、使用權的動態化管理。由縣政府牽頭并指定財政部門依據各單位的實際需要情況與實際占用情況，制定調配方案，統一調劑余缺。在財政部門內，設立行政事業單位國有資產總臺賬、國有資產收益專戶和受托管理、使用部門的分戶賬，記錄實物資產總量、分布狀況和收益情況，并利用行政事業單位國有資產信息化系統進行管理。
3、收支的預算化管理。第一，國有資產的閑置，也是一種浪費，財政部門應支持使用部門在完成職能的前提下，將閑置的資產通過“非轉經”的途徑創造國有資產收益，對“非轉經”的國有資產必須經財政部門審批，統一授權中間層公司經營“非轉經”國有資產，實行“陽光交易”，杜絕原來的“暗箱操作”。取得的收益統一繳入國有資產收益專戶。為了鼓勵占用單位的積極性，可以按一定比例給予占用單位用于職工的福利外，其他全部進入財政的預算盤子，為全縣行政事業單位人員發放崗位津貼提供資金來源。第二，各單位在編報支出預算同時，填報占用資產使用權的再確認申報表，財政部門在核實支出項目的合理性的同時，查驗各單位占用的各項用途的資產存量狀況，并加以對照，從而發現某些資產占用量是過多或不足的確切數額。如果過多，不必分配給新的支出款，反而還要將其多余的資產進行重新調配，調劑給需要的單位，用以抵沖所需增加支出的財政資金，從而可以極大的提高國有資產配置效果，實現國有資產的優化組合，進而相應節省縣政府的財力。
（四）摸清家底，明確職責，加大監管力度。
1、開展清產核資工作。在各種條件成熟時，對全縣行政事業單位認真進行一次清產核資。對各項實物資產全面清查登記，對債權債務認真核實，在全面摸清“家底”的基礎上，做到賬賬相符、賬實相符、賬卡相符。在資產清查時，要對所有賬內外財產按名稱、型號、存放地點與金額逐一登記造冊；對債權債務要列明細賬，做到有賬就核，見物就點，不重不漏，不留死角。
2、落實國有資產管理責任。財政部門與各主管部門要明確職責、權責分明、分工合作，各自擔負資產管理的應有責任。縣政府與主管部門簽訂非經營性國有資產委托保全管理責任書、與國有資產運營機構(中間層公司)簽訂國有資產授權經營責任書，切實解決好職責不清、無人管理、無人負責、資產流失嚴重的問題。
3、規范資產處置行為。無論是什么單位，什么人，只要涉及處置國有資產，都必須報經縣政府國有資產管理部門批準。并要經中介機構對資產進行評估鑒定，通過公開拍賣的形式，公開、公正地處置國有資產。且將處置資產的收益上繳國有資產收益專戶，統一集中管理，用于資產的更新、重置和擴大再生產。
4、繼續加強國有資產管理的基礎性工作。財政部門要繼續依法進行全縣行政事業單位國有資產產權界定、產權登記、年度檢查、搞好資產統計報告，資產評估管理，加強對國有資產產權變動行為的監督管理。
行政事業單位國有資產管理體制改革是一個政策性很強、涉及領域廣的課題，財政部已于2006年5月30日公布了行政事業單位國有資產管理辦法，標志著我國行政事業單位資產管理工作進入了一個嶄新的階段，對促進和保障各項事業發展，建立適應社會主義市場經濟和公共財政要求的行政事業單位國有資產管理體制具有十分重要的意義。
(( 課題組組長：宋士中
成員：錢新樹、張祖鑫
執筆：錢新樹 )
