簡介： 文章分析了我國政府財務報告的現狀及存在的問題,指出我國政府財務報告的改革方向及趨勢。
嚴格來說,我國各級政府至今沒有編制過一份全面、完整的政府層面的財務報告。由于我國目前實行預算會計制度,政府財務信息主要是預算會計信息,政府財務報告也主要以會計報表的形式提供會計信息,包括資產負債表、收入支出表、必要的附表及會計報表附注和收入情況說明書等組成。隨著我國市場經濟體制的不斷發展與完善,雖然已經過多次改革,但是目前執行的“三制一則”(《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》、《事業單位會計準則》)仍不能很好地適應需要。實現財務報告的目標,繼續深化改革勢在必行。
一、我國政府財務報告的現狀及存在的問題
1.政府財務信息使用者方面。政府財務信息的使用者及其信息需求是影響政府財務報告的一個重要因素,決定了政府財務信息披露的目標,只有使用者需要的財務信息政府才有必要提供。“三制一則”描述我國政府財務報告的使用者主要包括:(1)各級政府用于政府預算的編制、執行、監督以及對宏觀經濟的調控。(2)行政事業單位領導用于各預算單位的核算和管理。(3)立法和審計機關用于對政府收支的審核監督。由此可見,我國政府會計信息的使用者仍主要局限于財政部門和上級預算單位等政府內部管理人員,提供的仍主要是有關預算執行的信息。然而在市場經濟環境下,政府為了提供更多的、適應社會發展需要的公共產品,需要多方籌措資金。其資金現主要來自于納稅人繳納的稅款和向國內外舉借的各種債務資金等。政府財政資金來源的變化,產生了新的政府會計信息使用者及其對會計信息的需求,即作為納稅人的廣大人民群眾隨著保護自身權益意識的增強,開始關注政府資產狀況、提供公共服務的能力、財政資金的使用狀況、支出結構及其效果等,關心財政資金是否真正和有效地用于與國家、社會、人民利益息息相關的方面。然而現行的政府財務報告制度,使得這部分新增的政府財務信息使用者無法得到相關的信息。
2.政府財務信息的會計基礎方面。收付實現制和權責發生制是兩種最基本的會計基礎。收付實現制在現金收到和實際支付時才確認交易事項,主要提供現金流量方面的信息;權責發生制在交易事項發生時就予以確認,而不考慮現金是否收到或支付。我國現行政府會計制度規定,財政會計和行政單位會計仍實行收付實現制。收付實現制只確認實際收到或支付現金的事項和交易,并計量一定期間現金收付差額。收付實現制符合傳統政府管理的特點,有利于安排預算撥款和款項支出的進度,如實反映預算收支的結果,預算短缺與政府借款需求接近。但是在政府公共受托責任拓展的今天,按照收付實現制編制的財務報表不能如實反映政府當前的公共受托責任,容易被管理當局操縱,造成財務狀況扭曲。收付實現制下,財政支出只包括當期現金實際支付的部分,并不反映當期已發生但尚未用現金支付的政府債務部分,從而使其成為“隱性債務”。在我國,這類隱性債務主要包括:政府中長期國債中尚未償還的部分、政府部門因未決訴訟產生的或有負債、社會保險基金的支出缺口、養老金負債、地方政府欠發的工資等。收付實現制所“隱藏”的這些政府債務容易夸大政府可支配的財政資源,造成虛假的平衡現象,給財政經濟的持續、健康運行帶來隱患。
3.政府財務信息披露方面。雖然“三制一則”對政府財務報告的內容有明確的規定,但是作為社會公眾和納稅人無法接觸到有關會計報告,只能通過各級政府行政長官,主要是財政和計劃的官員在每年召開人大代表、政協委員會議期間分別作的政府工作報告、預算執行情況報告和國民經濟與社會發展計劃執行情況報告來了解相關情況。但這些報告除了預算執行情況報告反映年度預算收支情況及結果外,并沒有提供更多的財務信息,特別是關于政府財務狀況的信息,政府負有受托責任的國有資產、歷年各種債務、累計現狀、資產減去負債后的差額或稱凈資產等都沒有得到全面完整的反映。其他報告即使提供了財務方面的信息,也由于它們涉及的內容、報告的重點不在于反映政府的財務狀況,對于那些不具備專門知識的讀者來說,也很難將這些報告與政府的財務活動和財務狀況聯系起來。即使是政府有關部門也只能得到預算、決算等基本的財務信息,無法從會計報告中了解政府的整體財務狀況和工作績效,進而也無法評價政府工作的好壞。
4.政府財務報告的鑒證問題。從理論上說,政府行政當局編制政府財務報告,社會公眾、立法機構等各種使用者使用政府財務報告,由于提供財務報告的立場與使用財務報告的立場往往不一致,必須考慮政府財務報告的質量問題,即如何才能保證財務報告的相關性和可靠性,客觀公允地反映政府的業績和受托責任。審計機關或其他鑒證機構以其公正、中立的身份,通過對政府財務報告進行不偏不倚的審計,提供客觀、公允的鑒證報告,使政府財務報告取信于使用者,以解除其受托責任。這不是一道可有可無的程序,而必須將政府審計報告作為政府財務報告的組成部分。因為政府財務報告表述的業績如何卓著,也只是一家之說。只有經過審計鑒證,才能保證其真實性和可靠性。在我國,政府財政報告還沒有經過獨立審計的先例,官方審計機構也屬于政府序列,審計監督的效果及獨立性都有待提高。目前在審計方面已經頒布了《國家審計基本準則》和《中華人民共和國審計法》,但是一個規范的政府審計體系還遠未建立起來。
二、我國政府財務報告的改革方向及趨勢
1.由收付實現制向修正的權責發生制轉變。我國需要對現行政府會計核算基礎進行調整。權責發生制有利于對成本和費用進行準確的核算,可連續地、客觀地反映政府資產和負債的變化,如實反映管理當局受托責任的履行情況,防止其將自身責任轉嫁給繼任者,還能為分析政府的可持續發展能力提供綜合信息。我們把介于收付實現制和權責發生制這個區間范圍內的其他會計核算基礎稱為修正的收付實現制和修正的權責發生制。
雖然20世紀80年代興起的新公共管理運動已使越來越多的國家進行了權責發生制下的政府會計的改革,但我們仍應保持清醒的頭腦,不可盲目“一步到位”。我國政府會計可參照美國“逐步擴展”的方式,先采用修正的收付實現制,在條件成熟時再逐步向修正的權責發生制過渡,最后視客觀實際情況的需要決定是否轉為完全的權責發生制。
2.加強政府財務報告中會計信息的透明度。政府財政收入主要來源于納稅人繳納的稅收。隨著經濟發展和財政收入的增長,政府財務報告使用者范圍的擴大,社會公眾對財政收支狀況的透明度、財政支出的作用、結構及其效果等,愈加關注。政府財務信息透明度包括兩方面:(1)財務信息的公開性。政府應公開披露可靠與及時的財務信息,以利信息使用者評價政府的財務狀況和業績、運營活動以及財務風險。政府財務信息應通過相關媒體對外公開披露,使得財務信息需求者可以從不同渠道及時地獲取。(2)財務信息的明晰性。公開披露本身未必導致透明,因此,政府公開披露的信息,還要利于使用者判斷政府的財務狀況、運營業績和潛在的財務風險。
3.建立統一的財務報告制度。財務報告是報告主體對一定會計期間財務活動乃至整個報告主體各項活動所進行的系統全面的總結和報告,是為滿足外部使用者共同的信息需求而編制的。政府財務報告系統全面地反映了政府的財務狀況,是披露政府財務信息的一種規范化途徑。隨著市場經濟的發展和經濟體制改革的深化,我國現有的政府預、決算報告制度將難以滿足各方面信息使用者的需要,因此建立與國際接軌、涵蓋所有相關的政府財務活動內容的政府財務報告制度勢在必行。
4.建立政府財務報告的鑒證制度。在西方國家,政府財務報告都必須由政府審計師鑒證后,才能向使用者提供和公布。也就是說,審計報告成為政府財務報告不可缺少的組成部分。美國聯邦、州及地方政府的財務報告都必須經過獨立審計才能提交國會。同時,由國會任命的聯邦審計總長領導的官方審計機構—美國會計辦公室,時刻盯著政府怎樣花納稅人的錢。而我國卻無此方面的規定,如果在對我國政府會計改革的同時沒有一個完整的政府審計規范與之相配套,那么改革后的政府會計的應有作用也就很難發揮出來。因此,應在加強政府會計建設的同時盡快制定對政府財務報告審計的相關法規。
綜上所述,改革現行的政府財務報告體系,建立一個全面、完整、科學并與國際接軌的政府財務報告制度,不僅僅能夠使得廣泛的政府財務信息使用者能夠獲得所需要的有關政府的受托責任、財務管理、償債能力等各方面的信息,更主要的是將加強對政府的整體財務狀況和工作績效的監督,適應政府提出的“立黨為公,執政為民”的執政綱領和建立透明政府、績效政府的目標。
