建設社會主義新農村,是中央貫徹落實科學發展觀,構建和諧社會的一個重大戰略部署。土地是農業發展最基本的生產資料,也是農民最基本的生活保障,農村土地制度完善與否,土地流轉機制是否適應現代經濟的市場化發展,將對國民經濟的發展產生深遠的影響。從目前來看,土地流轉取得了一定的成效,但也暴露出不少問題,如不及時研究解決,將影響農村土地政策的落實,制約農村經濟的發展。
一、我國當前土地流轉中存在的問題
(一)征地補償標準的確定脫離市場價格,土地價值被低估現行的征地制度形成于計劃經濟時期,具有較強烈的計劃經濟色彩,補償標準是在計劃經濟體制下按補償關系的思路進行確定的,并未按市場價格進行交換,不能反映其公允價值,與社會主義市場經濟體制不適應。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立,對廣大農民而言,其生產和生活己進入到市場經濟范疇,受到市場經濟調節,土地作為不可再生的資源,在城市化進程中,既是農民的基本生活保障和重要生產資料,也是農民最大的財產,土地資源采取市場方式進行配置,征地補償應趨向市場化。
(二)土地征用補償標準偏低,失地農民遭受經濟損失
在西部地區的一些城市,根據征地補償安置辦法,土地補償和安置補助費最高標準為1.8萬元/人(不含青苗和地上附著物補償),僅相當于2002年當地城鎮居民可支配收入的1.5倍。按目前農村人均生活消費支出計算,只能維持7年左右的生活;按目前城鎮居民人均消費支出計算,僅能維持兩年多的生活。如果將1.8萬元金額直接代農民進入社保,按失地農民平均年齡50歲、預期壽命72.6歲測算,每月只能領到60多元的養老金,遠遠低于當地近郊現行最低生活保障費180元和城市中檔養老金500元的水平。
(三)農民基本被排斥在土地增值收益分配之外,不能分享土地增值收益
一般而言,政府支付征地補償費、安置補助費及相關稅費后,將集體土地征為國有,以超過獲得所付補償費用幾倍、幾十倍的價格出讓土地使用權。土地征用價格與出讓價格之間存在著巨大的經濟利益,而在土地征用、出讓收益分配博弈中,農民處于弱勢一方,政府在利益分配中居于主導地位,通過土地征用后土地使用權的出讓,政府獲得了大量資金。據不完全統計,貴州小城鎮基礎設施建設資金50%～70%是通過土地征用出讓后“以地生財”的方式取得的。2002年,時任國務院發展研究中心副主任的陳錫文指出,計劃經濟時代的“剪刀差”讓農民付出了6 000億元～8 000億元的代價,而改革開放以來通過低價征用農民的土地,最少使農民蒙受了2萬億元的損失。并且,他以浦東為例支持其觀點——開發浦東時向當地農民征每畝糧田補償2.3萬元,每畝菜地補償2.8萬元。另外,政府再投入六七萬元完成“七通一平”工程,等出讓給開發商時,已高達二三十萬元每畝。面對土地征用后產生的巨大差價,農民無權分享或得到極少一部分,對此農民強烈不滿,希望能分享土地收益。
(四)土地流轉效率低下,社會交易成本費用增加,政府與民爭利
土地收購儲備制度實施中存在著偏差,政府過多地運用行政手段,影響了市場配置土地資源的基礎性作用,與政府宏觀調控土地市場的初衷發生了背離。這主要表現在濫用土地收購權,政府收購缺乏約束機制上,一方面土地收購范圍廣泛,二級市場中土地流轉受到限制,造成了事實上土地市場供應的絕對壟斷,土地使用者權益受到損害;另一方面政府并未以市場機制確定價格而代之以行政權確定收購價格,往往是收購價格低于土地市場價格,土地使用者不愿土地被收購,收購中政府與土地使用者之間因價格引起的爭議日益增多,土地流轉不暢。
二、實施農村土地股份合作制,推進農村土地高效流轉
(一)農地股份合作制的涵義及特征
所謂農地股份合作制是指把原先分散經營的農民每家每戶承包的土地(使用權),按照公平合理的價格折作股份,在明確農村土地集體所有權,穩定農產家庭承包權,放活土地使用權的基礎上,以土地承包合同為依據,由有經濟實力的大戶或集體經濟組織發起,農戶組成利益共享,風險共擔的股份合作制農業企業,進行承包經營的一種制度。
農地股份合作制的基本特征表現為:(1)農地股份合作制只是以農民自有的土地承包權和使用權入股,土地的所有權仍然歸集體所有。因此,它在堅持農地公有制的前提下,比較好地實現了產權的明晰化,既滿足了政府土地制度新的政治風險要求,又迎合了農民土地制度改革的愿望。(2)農地股份合作制是實行按股分紅與按勞分配相結合的新型農地制度,農民兼具勞動者與股東的雙重身份,將勞動與資本相結合、個人利益與公司績效相結合,因此能更好地調動農民的各種積極性,主動關心并參加集體經濟組織的活動。(3)農地股份合作制是農業化經營的重要形式,它將農地的實物形態與價值形態相分離,能促進土地的有效流轉與合理配置,可以將零散的單個農民的競爭力通過整合后體現在整個股份公司的競爭力上,有利于實現土地的集約化經營和適度規模經營,并可將高科技植入農地經營和開拓更廣闊的市場,充分體現土地資源要素的稀缺性,提高其使用效率。
(二)農地股份合作制的實踐模式
我國土地股份合作制實踐比較成功而又得以穩定持續發展的地區主要是珠江三角洲和長江三角洲等地的大城市郊區農村,這些地區工業化和城鎮化程度高,第二、三產業極其發達,農村人口大量轉移,正是這些因素成為土地股份合作制得以持續成功實施所不可缺少的外部條件。其中珠江三角洲地區以南海模式為代表,長江三角洲地區以上海模式為代表,可供不同地區根據實際情況選擇適合本地的運行模式做參考。
南海市土地股份合作制的基本做法如下:
第一,分區規劃。把全市肥沃的土地劃定為農田保護區,并改分包經營為投包經營;把靠近城鎮及公路的土地或山坡地劃定為工業發展區;把靠近村莊的土地劃定為商業住宅區。第二,土地及集體財產作價入股。將屬于集體的各種固定資產和現存公共積累金扣除債務后按凈值計算作價入股,將土地和魚塘按照其農業經營收益或國家土地征用價格作價入股。作價入股后,把全村或全社的土地集中起來,由管理區(現行政村)或經濟社(現村民小組)實施統一規劃、管理和經營。在股權設置上,以社區戶口為準確定配股對象,大部分村社設置了基本股、承包權股和勞動貢獻股等多種股份,有的村社設置了集體積累股(約占51%)和社員分配股(約占49%),有的村社則沒有設置或后來取消了集體積累股。第三,股利分配和股權管理。有集體積累股與社員分配股之分的村社,則按股權比例分紅;只設社員分配股的村社,將扣除再生產基金、福利基金等后的剩余利潤用于社員股利分紅。股權在社區內可以流轉、繼承、贈送和抵押。這種制度的實施,有力地推動了農業適度規模經營和農業結構調整,促進了農村第二、第三產業的發展和農業勞動力的轉移,使農民獲得了穩定的集體土地資產收益,從而得到了當地大多數農民的認可。
上海模式的土地股份合作制實踐的具體做法是:集體內部的農民將承包土地入股給其所屬的村(組)集體,村(組)集體將農民入股的土地連同未發包到戶的機動地“打包”后,以集體的名義再入股到特定的經濟組織;特定的經濟組織將各集體入股的土地集中起來,打破原有的界限,進行統一規劃整理后,以出讓、出租等形式將土地推向市場,形成一級農村地產市場;地產經過一級地產市場到使用者手中后,在合同規定的期限內,使用者可以再依照法律和合同規定有償流轉。農民的股份可以繼承、抵押、買賣,不過在同等條件下本集體經濟組織成員享有優先權。特定的經濟組織包括土地信托投資公司、土地信用合作社等,其主要功能是:與村(組)集體簽訂合同,接受委托組織開展土地整理,提高土地價值;向市場供給土地,收取土地使用費;籌集、管理和投資股份土地基金,使其保值增值;支付集體和農民的所得。這種制度安排保證了在統一規劃的引導下,促使農村居民住宅建設向規劃住宅小區集中、工商業向非農產業區集中;保證了將土地收益投資于建設城鎮基礎設施,解決了城鎮建設資金不足的問題;同時,也為農民從事非農產業、增加收入創造了條件。
(三)推進農地股份合作制發展的建議
從我國目前實行農地股份制的實踐來看,均收到了較好的效果。但也存在和暴露出一些問題,如組織制度不健全、股權設置不合理及一些地區利用農地股份制將耕地轉為非農利用,發展非農經濟的行為已違反了實行農地股份制的初衷。因此在采取農地股份制模式時,應充分注意以下幾個問題:
1.重視農地股份經濟組織的問題
由于我國目前尚未出臺有關合作社的專門性法律,而現有法律、法規又存在排斥合作的情況,如《公司法》、《企業法人登記管理條例》等均無有關合作社的規定,致使當前農村合作經濟組織有的自始至終不作登記,有的在農業部門登記,只有極少數在工商部門登記。因此,農地股份經濟組織在實踐中如采取了土地股份合作社形式,其作為農村合作經濟組織的一種,也面臨同樣的問題。土地股份合作社無法取得工商登記,不能取得法人資格,權利無法明確,因而在很大程度上影響了其在現實生活中的經營活動,諸如不能對外開具發票甚至簽署合同等。因此,在《合作社法》尚未出臺之前,可借鑒浙江省經驗,由地方人大出臺地方性法規,將股份合作社作為合作社法人由工商部門登記并取得合作社法人營業執照,使土地股份合作社真正成為市場主體。
2.重視農村土地股份制過程中的利益分配問題
利益分配問題應是農地股份制中最應重視的問題,實行農地股份制必須考慮:(1)農民在分配中的所得,最少也不能低于其現在直接經營土地的所得,如果低于這個額度,農民就沒有入股的積極性。(2)地方經濟的發展與農民眼前利益要綜合考慮。農民的利益不僅是眼前的利益,而且也是長遠的利益,比如養老、子女生活、醫療等。而長遠利益的根本保障在于經濟的持續發展,因此在利益的分配中要充分考慮地方經濟的發展。(3)要保證農民收益的穩步增長。
3.注意農地股份制與征地機制的銜接
隨著城鎮化和工業化的發展,使得征地不可避免,所以征地與農地股份制的實施勢必會發生沖突,此時應注意以下幾個問題:(1)被征地的村或組向農地股份經濟組織入股的相應股權終止,此時各經濟主體所得按征地發生時的實際所得計量,分別計入各自賬戶,由各集體經濟組織以新的股權重新計賬;(2)農民可以按征地的規定安置,也可以直接通過貨幣化方式予以安置。
4.建立相關配套政策法規、中介組織
股份制合作制農業企業,作為農村生產經營組織形式創新,需要較好的生產條件,尤其是它涉及農村土地經營權流轉、土地經營權取得股份化價值形態,以及獲得按資分配的權利等等,都是農村經濟體制市場化改革的前沿性問題,這就需要國家制定相關的法規和政策加以扶持和規范。同時,一些相關的中介服務,如土地評估組織機構和土地流轉市場的發展也極為重要,以確保實現土地經營權的價值化、商品化、流通性和保值增值。
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