在財政部門設(shè)立會計核算中心對行政事業(yè)單位實(shí)行會計集中核算，對于規(guī)范會計記賬、加強(qiáng)會計監(jiān)督和財政監(jiān)督，從源頭上扼制腐敗有著明顯的成效，但隨著時間的推移，該模式也逐漸暴露出一定的局限性。筆者對會計集中核算模式的利弊進(jìn)行了詳細(xì)的分析，以進(jìn)一步探求會計體制的改革之路。
一、會計集中核算體制的推行背景
2000年以前，我國會計領(lǐng)域出現(xiàn)的問題較多，如假賬問題、白條入賬問題、非稅收入管理不規(guī)范的問題、政府采購執(zhí)行不力的問題等等。為了有效地解決這些問題，全國許多地方陸續(xù)取消了單位會計崗位，成立會計核算中心，推行會計集中核算體制，并成功地解決了這一系列問題。
二、會計集中核算體制的成效分析
1．消除假賬，杜絕白條入賬，規(guī)范會計記賬，加強(qiáng)會計監(jiān)督
在會計集中核算體制下，核算記賬人員隸屬關(guān)系與預(yù)算單位完全分離，在制度上使假賬問題不復(fù)存在。會計核算過程也由“暗箱操作”變成“陽光作業(yè)”。過去是不管單位負(fù)責(zé)人的批示是否符合規(guī)定，會計人員都得辦理，而現(xiàn)在由會計核算中心嚴(yán)把原始憑證入口關(guān), 對于手續(xù)不全或違規(guī)違紀(jì)的支出，核算中心一律予以退回，消除了不合法憑證和不合理開支，從而保證了各預(yù)算單位開支符合財務(wù)會計制度的要求。
2．規(guī)范財政資金管理，加強(qiáng)財政監(jiān)督，維護(hù)財經(jīng)紀(jì)律
實(shí)行會計集中核算后，行政事業(yè)單位所有支出都要通過會計核算中心統(tǒng)一核算。核算中心認(rèn)真按照財政、財務(wù)和會計等方面的法律法規(guī)，對各單位的原始憑證和支出事項(xiàng)進(jìn)行合理性、合法性審查，對不符合政策法規(guī)規(guī)定的，要求單位糾正或補(bǔ)辦手續(xù)，在一定程度上減少了單位在使用財政資金上的隨意性，使違法違紀(jì)揮霍浪費(fèi)、貪污犯罪行為在會計資料形成之前便得到有效抑制，從源頭上遏制了腐敗行為。
三、會計集中核算體制的缺陷分析
雖然會計集中核算取得了一定的成效，但隨著形勢的發(fā)展，在實(shí)際運(yùn)作過程中也暴露出許多問題，遇到一些難以解決的矛盾。
1．立法建章嚴(yán)重滯后，法律依據(jù)缺失
我國目前實(shí)行的會計集中核算模式其依據(jù)是2000年9月財政部、監(jiān)察部印發(fā)的《關(guān)于試行會計委派制度工作的意見》，文件中提到“會計委派制度”，但沒有這個制度的具體內(nèi)容。至今仍然沒有看到國家對“會計集中核算”統(tǒng)一立法，致使會計集中核算模式?jīng)]有法律保障，財政行使會計集中核算職能缺乏必要的法律手段，嚴(yán)重影響了會計集中核算的成效。對于各地推行的會計集中核算制，財政部已在2003年7月就提出了要向國庫集收付制度轉(zhuǎn)軌的要求，會計集中核算已失去法律層面的支持。
《會計法》第五章第36條規(guī)定：各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)會計業(yè)務(wù)需要設(shè)置會計機(jī)構(gòu)，或者在相應(yīng)機(jī)構(gòu)中設(shè)置會計人員并指定會計主管人員。這在法律上規(guī)定了各單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置會計機(jī)構(gòu)并配備相應(yīng)的會計人員。而現(xiàn)行的會計集中核算模式取消單位會計崗位，只設(shè)報賬員一職，并不符合其相關(guān)要求。另外，在會計集中核算中使用個人存折保管備用金的做法，也沒有法律上的依據(jù)，有公款私存之嫌。
2．財政職能越位，財政風(fēng)險日益加大
《會計法》規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會計工作。由此可見，管理會計工作既是《會計法》賦予財政部門的神圣使命，也是財政部門的主要職能之一?！稌嫹ā芬筘斦块T管理本行政區(qū)域內(nèi)的會計工作，并不是說讓財政部門去給本行政區(qū)域內(nèi)的各單位去當(dāng)會計，而是要求財政部門對各單位的會計工作進(jìn)行管理和監(jiān)督。管理會計工作同具體做會計核算并不是一回事。財政部門設(shè)立核算中心來代理預(yù)算單位的會計核算業(yè)務(wù)，并不是財政部門份內(nèi)的事。這種財政既當(dāng)運(yùn)動員（核算）又當(dāng)裁判員（監(jiān)督）的做法，是財政部門職能的“越位”。這樣做的結(jié)果，往往把預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和違規(guī)風(fēng)險都轉(zhuǎn)嫁到了財政部門身上，財政風(fēng)險加大。
3．過低的財務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)使核算中心處于兩難境地
在會計集中核算過程上，許多費(fèi)用的開支標(biāo)準(zhǔn)是國家?guī)啄昊蚴畮啄昵爸贫ǖ?，與實(shí)際開支相差很大，如招待費(fèi)、差旅費(fèi)、出國費(fèi)等，具體到集中核算時很難執(zhí)行，過低的財務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)與較高的實(shí)際支出這對矛盾，使得核算中心處于兩難境地。一方面，如果嚴(yán)格按開支標(biāo)準(zhǔn)去處理報銷業(yè)務(wù)，可能會影響單位工作的積極性，進(jìn)而影響行政事業(yè)任務(wù)的完成，同時也使單位與核算中心的矛盾激化；另一方面，對超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的開支，如果不分青紅皂白只憑單位領(lǐng)導(dǎo)同意就一律報銷，不僅違反財務(wù)制度，放棄了會計核算中心應(yīng)當(dāng)行使的財政監(jiān)督權(quán)，而且會有助長、保護(hù)腐敗和不正之風(fēng)之嫌，這又有違成立會計核算中心的初衷。而現(xiàn)在，通過集中核算，單位的一些超標(biāo)準(zhǔn)支出反而變得“合法化”了。
4．單位會計水平逐年下降，財務(wù)管理日益艱難
會計集中核算后，單位取消了出納和會計崗位，只設(shè)報賬員。于是有些單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為現(xiàn)在單位不用記賬了，只報一下備用金，誰都可以干，因此把原來多年培養(yǎng)的財會人員調(diào)離崗位，把一些不熟悉財務(wù)的人員安排到報賬員崗位，有的還是兼職的。現(xiàn)在許多報賬員既非會計專業(yè)畢業(yè)，又無上崗證，真正的會計人員越來越少，整體會計水平呈每況愈下之勢。
由于不熟悉財務(wù)知識，不了解相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，對會計工作的嚴(yán)肅性缺乏認(rèn)識，對本單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)把關(guān)能力不足，單位的財務(wù)管理水平大大降低。許多單位對自身財務(wù)狀況甚至是一頭霧水，糊里糊涂，有錢就花，無錢就要。這樣的結(jié)果使得單位的財務(wù)管理工作開展艱難，也常使單位有意或無意違法亂紀(jì)。
報賬員擔(dān)任會計工作，但會計的待遇地位卻不被認(rèn)可，報賬工作積極性主動性自然得不到充分發(fā)揮，遇到問題能推則推，敷衍了事，財務(wù)管理職能嚴(yán)重弱化，給會計核算中心和單位的工作帶來了很大的影響。同時，單位的會計活動是財政管理的重要組成部分，撤銷會計機(jī)構(gòu)，取消會計崗位，等于取消了財政工作的基礎(chǔ)。隨著部門預(yù)算、國庫集中支付制等財政改革政策的出臺，單位財務(wù)管理的職能還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，如果單位會計水平進(jìn)一步下滑，則必將給單位財務(wù)和財政工作帶來嚴(yán)重影響。
5．模式上的缺陷導(dǎo)致會計監(jiān)督存在盲區(qū)，會計信息質(zhì)量難以在真正意義上提高
實(shí)行會計集中核算后，其大廳式的工作模式造成了會計核算與財務(wù)管理分離。會計核算中心遠(yuǎn)離原始憑證記載事項(xiàng)的發(fā)生環(huán)境和地點(diǎn)，難以對單位經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行直接及時全方位的監(jiān)督，發(fā)票及經(jīng)濟(jì)內(nèi)容真實(shí)與否難以查實(shí)，會計信息質(zhì)量難以在真正意義上提高。
往來款項(xiàng)不能及時清理也是一個棘手的問題。由于核算中心人員對各單位情況了解較少，許多單位報賬員又不是專職會計，往往也不清楚往來款項(xiàng)的來龍去脈，時間長了變成了呆賬死賬，從而造成國有資產(chǎn)流失。
另外，在會計集中核算體制下，單位固定資產(chǎn)管理有脫節(jié)問題。有些單位的固定資產(chǎn)明細(xì)賬沒有如實(shí)登記，家底不清，賬外資產(chǎn)流失現(xiàn)象時有發(fā)生，使核算中心賬與單位實(shí)物不符，導(dǎo)致會計信息在一定程度上失真。
6．專項(xiàng)資金管理存在對接缺口
對于專項(xiàng)資金，財政職能部門始終存在重分配輕使用的管理方式，對專項(xiàng)資金管理不夠嚴(yán)格，跟蹤問效流于形式。會計核算中心主要負(fù)責(zé)大量的會計核算，并未直接參與財政部門內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)工作，因此對財政職能部門的業(yè)務(wù)、相關(guān)政策變化、跟蹤重點(diǎn)無從知曉，這樣會計核算中心就沒有能力和條件代替財政職能部門實(shí)施財政監(jiān)督。而財政職能部門認(rèn)為預(yù)算單位統(tǒng)一納入了會計核算中心，以為“一統(tǒng)就靈”，放松了財政監(jiān)管，形成了新的監(jiān)管死角。
7．會計集中核算模式的適用范圍有限
實(shí)行會計集中核算后，表面上看，所有的單位都不用記賬和進(jìn)行會計核算了，但由于賬務(wù)系統(tǒng)在核算中心，很多單位的負(fù)責(zé)人不能及時地了解本單位財務(wù)活動的真實(shí)情況，特別是核算業(yè)務(wù)量大、業(yè)務(wù)比較復(fù)雜的單位，對其核算業(yè)務(wù)由核算中心管理感到十分不便，其往往需要建立另外一套輔助賬來進(jìn)行備查，有的單位甚至還另外使用自己的財務(wù)軟件來進(jìn)行核算，這樣的結(jié)果，單位不但沒有省事，反而比原來麻煩多了。
可以看出，會計集中核算模式只適用于單位比較集中，業(yè)務(wù)來往比較單純的行政機(jī)關(guān)。對一些規(guī)模較大、資金來源渠道多、流動性強(qiáng)，資金項(xiàng)目比較復(fù)雜的以及有單獨(dú)會計制度的部門（如民政、建設(shè)局、園林、環(huán)衛(wèi)、教育等）就有些勉為其難。
四、會計集中核算的改進(jìn)之路
從上面的利弊分析中可以看出，作為財政部門在會計領(lǐng)域的改革，會計集中核算體制雖然取得一定的成效，但也存在許多難以彌補(bǔ)的缺陷，可以說會計集中核算模式并不是財政體制改革的最佳模式。
對于各地推行的會計集中核算制，財政部于2009年《關(guān)于全面加強(qiáng)地方財政資金安全管理的通知》中又提出要積極落實(shí)會計集中核算轉(zhuǎn)軌工作。由此看來，會計集中核算模式向國庫集中支付并軌，已是大勢所趨。
具體到實(shí)際，筆者認(rèn)為應(yīng)該以《會計法》等國家法律法規(guī)的統(tǒng)一規(guī)定為依據(jù)，以科學(xué)發(fā)展觀為指引，以構(gòu)建公共財政框架體系為目標(biāo)，在綜合考慮、取長補(bǔ)短的基礎(chǔ)上，將會計集中核算向國庫集中支付并軌，建立一套科學(xué)有效的財政運(yùn)行管理體制。
1．取消單位報賬員，重設(shè)會計崗位
實(shí)行會計集中核算和撤銷單位會計崗位使單位內(nèi)部財務(wù)管理日趨弱化，并帶來了諸多弊端。事實(shí)上，報賬員除了不負(fù)責(zé)單位會計核算任務(wù)外，仍然要承擔(dān)單位的部門預(yù)算、年終決算、預(yù)算外資金管理、公積金、養(yǎng)老金、公費(fèi)醫(yī)療、工資核算、資產(chǎn)管理、往來款項(xiàng)、基本建設(shè)、國庫集中支付以及現(xiàn)行的會計報賬等業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)相當(dāng)復(fù)雜，至少需要一名業(yè)務(wù)水平比較高的專職會計才能勝任，否則單位的財務(wù)管理將是一塌糊涂，成為一個誰都說不清的亂攤子，會計集中核算以及更為重要的財政工作也會感到倍加艱難。因此，轉(zhuǎn)變核算中心職能，恢復(fù)單位會計崗位，加強(qiáng)與完善各單位的財務(wù)管理已成當(dāng)務(wù)之急。
2．開通遠(yuǎn)程報賬系統(tǒng)，將記賬與核算功能返歸單位
目前，我國大部份地區(qū)的會計核算中心已經(jīng)開始從會計集中核算向遠(yuǎn)程報賬式的會計審核監(jiān)督過渡。各單位通過遠(yuǎn)程登錄將經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)按照核算內(nèi)容錄入核算中心的賬務(wù)系統(tǒng)，然后再將原始單據(jù)拿到核算中心審核支付，通過后由單位拿回記賬和保管。實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程報賬后，核算中心工作人員可以有更多的精力從事會計監(jiān)督和財政監(jiān)督。由此，會計中心完成了從核算型向管理型的轉(zhuǎn)變。
3．修改現(xiàn)行會計核算運(yùn)行模式
前面提到，會計集中核算模式的適用范圍有限，因此，可以考慮修改現(xiàn)行的會計核算運(yùn)行模式。
我國各地的行政事業(yè)單位大體分為兩個大的系統(tǒng)，即教育系統(tǒng)和政府機(jī)關(guān)系統(tǒng)。因此，可考慮在會計集中核算體制下外設(shè)兩個核算組，即在教育系統(tǒng)的主管局下成立學(xué)校集中核算組；在政府機(jī)關(guān)系統(tǒng)下以機(jī)關(guān)事務(wù)處為主設(shè)機(jī)關(guān)集中核算組。規(guī)模較大的單位在恢復(fù)會計和出納崗位后，自行記賬；規(guī)模較小的單位，分教育和機(jī)關(guān)分別納入學(xué)校集中核算組和機(jī)關(guān)集中核算組。核算模式修改后，財政記賬功能轉(zhuǎn)至教育和機(jī)關(guān)核算組，也解決了財政職能越位問題，符合實(shí)際情況，節(jié)約了成本，提高了運(yùn)行效率。
4．積極推動會計集中核算與國庫集中支付的融合
在全國各地推行國庫集中支付制度的大趨勢下，可以考慮將會計核算中心與國庫集中支付合二為一，下設(shè)稽核中心和支付中心兩個部門。國庫稽核中心承接原會計核算中心的會計監(jiān)督和財政監(jiān)督職能，采用遠(yuǎn)程報賬方式監(jiān)督各單位收支及核算業(yè)務(wù)；支付中心則承擔(dān)國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，具體負(fù)責(zé)財政資金的審核、撥付與監(jiān)督工作。會計核算中心與國庫集中支付的融合，也彌補(bǔ)了以前單純的會計核算模式與財政職能部門之間形成的對接缺口，加強(qiáng)了監(jiān)督。
