摘 要：能源短缺和環境污染問題已經成為世界關注的焦點問題，轉變傳統高能耗、高污染的經濟增長方式，大力推進節能減排，發展以低能耗、低排放為標志的低碳經濟，實現可持續發展，正在成為世界各國經濟發展的共同選擇。作為發展中的大國，中國能源環境方面的問題尤其突出。我國能源低碳化立法有待進一步加強，存在著低碳化立法理念的缺失、已有的立法的不適應以及低碳化立法體系的缺位等等諸多問題。能源立法有必要從環境保護與氣候變化應對在能源立法中應該給予足夠的重視、市場機制在能源立法中應該受到足夠的重視、征收碳稅、進一步完善可再生能源立法等方面加強。
關鍵詞：低碳經濟 能源立法 低碳化 可再生能源法 氣候變化
一、低碳經濟背景下我國能源法問題的提出
自18世紀產業革命以來，煤炭、石油一直是主要的能源供給來源。然而，以煤炭和石油為主的傳統化石能源的使用給人類帶來嚴重的環境污染。當前，溫室氣體排放引發的全球氣候變暖已經成為給人類帶來諸多災難的罪魁禍首，世界各國都在探討如何解決全球氣候變暖這一問題。近年來人們在反思中提出的低碳經濟發展模式越來越給予解決問題的厚望。
（一）低碳經濟概述
所謂低碳經濟一般是指一種以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟發展模式。[1]該概念就是應全球氣候變化問題而生，旨在減少溫室氣體排放，從而減緩全球氣候變化。低碳經濟的概念首次出現在2003 年英國政府發表的題為《我們未來的能源：創建低碳經濟》的能源白皮書中，但當時并沒有給出低碳經濟確切的定義以及相關的界定方法和標準。2008 年，聯合國環境規劃署將該年世界環境日的主題確定為轉變傳統觀念，推行低碳經濟（Kick the habit Towards a low Carbon Economy），旨在促使世界各國努力提高能源利用率，減少污染排放，開展技術和能力創新，優化經濟發展模式，實現可持續發展。
低碳經濟發展模式的實質就是能源高效利用、清潔能源開發、追求綠色GDP的問題。應對氣候變化已經不是一個國家的事情，而是全球的問題。應對氣候變化，集體行動已經不是選擇而是必須。《2007/2008人類發展報告》警示我們,低碳能源是低碳經濟的基本保證，清潔生產是低碳經濟的關鍵環節，循環利用是低碳經濟的有效辦法，持續發展是低碳經濟的根本方向。
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就我國能源利用現狀而言，國家統計局編制的《中國統計年鑒2010》對1978年到2009年的能源開發利用情況進行了統計分析，中國2009年在能源的消費總量和構成上，能源消費總量為306647萬噸標準煤，而其中煤炭占能源消費總量的70.4%，石油占17.9%，天然氣占3.9%，水電、核電、風電等清潔能源只占3.9%。[2]由此可見，煤炭在中國能源生產和消費中占支配地位，可再生資源的開發利用程度則很低。此種以化石燃料為主要生產消費方式在目前低碳經濟的大背景下具有相當程度的不適應性。有學者指出，我國目前資源約束、技術約束、制度約束、環境約束是制約中國能源開發利用的四大問題。[3]科學合理的能源開發利用制度是破解資源約束、技術約束和環境約束的關鍵，然而從制度建構上看，在低碳經濟的大趨勢下，中國能源立法需要有所變革。盡管目前我國在能源立法方面存在很多問題，但最關鍵的問題是，我國目前的能源立法體系仍主要建立在高碳經濟發展模式之上。我國目前的能源法律大多制定于21世紀之前，主要是根據能源生產需求和經濟發展要求而制定的，性質上類似于應急性法律，價值追求上主要確保能源的持續供應和能源安全方面。沒有對能源領域進行全局性、長遠性、戰略性的制度設計和構建。因此我國的能源法的整體體系構建需要重新進行理性選擇。尤其在目前金融危機的背景下，將能源效率和能源安全作為能源立法的整體理念，將低碳經濟體現在能源法之中，建構中國低碳能源利用模式尤其具有突出的時代必要性。
二、我國能源低碳化立法的現狀及存在的問題
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自黨的十一屆三中全會以來，中央和地方的有關部門按照依法治國、建設社會主義法治國家的要求，陸續頒布實施了一系列能源或者與能源密切相關的法律、法規、部門規章、地方性法規、地方性規章和一般規范性文件。據統計，目前我國已經有《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》以及《節約能源法》4部單行能源法律，有《礦產資源法》、《水法》、《環境保護法》、《清潔生產法》、《循環經濟法》等三十多部相關法律，有《電力供應和使用條例》、《石油天然氣管道保護條列》等三十多部國務院頒布的行政法規，有《民用建筑節能管理規定》等二百多部部門規章，有近千部地方法規、規章。此外還有能源標準若干部，國家批準和簽署參加的與能源相關的國際條約十多部。有立法權的地方人大、地方人民政府也陸續出臺了千余部對能源問題進行規范的地方性法規和地方性規章。從2005年起，我國正式啟動了《能源法》這一能源領域重要的基本法的立法工作?！睹禾糠ā贰ⅰ峨娏Ψā返戎匾哪茉捶傻男抻喒ぷ饕蚕群箜樌归_。2007年我國已經完成《節約能源法》的修訂工作。2010年6月，我國又制定了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》。《石油天然氣法》、《原子能法》、《石油及石油制品儲備法》等重要的能源立法研究工作也不斷取得成果[4]。當前，我國的能源立法工作正在科學發展觀指引下，向著保障能源安全、提高能源效率、促進能源公平開發利用和使用消費、推動生態環境保護和溫室氣體排放減量化的可持續開發利用方向不斷發展。
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盡管我國的能源立法工作不斷取得進步，但在低碳經濟背景下，與發達國家相比較，我國的能源低碳化立法仍然存在很多問題。主要表現如下：
第一，能源立法的理念落后，沒有明確體現低碳化的立法理念。較之西方發達國家而言，我國能源法律體系是體制轉型時期的能源法律體系，具有計劃經濟向市場經濟過渡的典型特征，由于立法建設基礎薄弱，起步較晚，我國對能源立法所應遵循的指導思想和基本原則在認識上和把握上也需要一個循序漸進的過程。無論從現有的立法，還是從《能源法》（征求意見稿）的條文來看，應對氣候變化的低碳化立法理念并沒有得到明確體現和上升到立法原則的高度，并且也缺乏相應的制度支持。
第二，一些體現能源低碳化立法內容的法律缺失或者亟待修改?！豆澕s能源法》、《可再生能源法》等現行能源立法配套的法規、規章尚未制定頒布，嚴重影響這些法律的實效。一些能源領域的體現能源低碳化理念的專門立法如《風能法》、《太陽能法》《生物質能法》等及其配套立法至今未出臺?！峨娏Ψā贰ⅰ睹禾糠ā返纫恍┝⒎ㄖ贫ㄓ?0世紀80年代或者90年代，規定的內容陳舊、滯后，遠遠落后于形勢發展和實際工作的需要，低碳化立法不到位，亟待修改。一些諸如《可再生能源法》、《節約能源法》等低碳化立法條文的可操作性不強，強制性不夠，導致有關規定無法得到有效實施。這些立法急需進行修改和完善。
第三，能源法的低碳化問題所涉及到的管理體制仍然沒有理順，是由能源主管機構主管呢？還是由環境保護部主管呢？中央和地方的職責權限等的關系也沒有理順。他們之間的職責關系應該如何協調，仍有待立法上予以明確地規定。有關立法和政策規定的財稅體制和政績考核制度不合理、中央與地方之間、政府與企業之間存在目標沖突，不適應國家能源戰略和能源政策有效實施的要求。在現行財稅體制和政績考核制度下，中央政府和地方政府之間缺乏一個兼顧長遠目標與當前目標、整體利益和局部利益的共贏安排。對能源、資源、環境的可持續發展，中央政府關注程度高，地方政府更關注短期經濟增長、固定資產投資、財政收入、就業和居民收入等經濟性指標，對于能源、資源、環境等外部性和代際性指標則明顯動力不足。
第四、能源低碳化立法的市場機制的基礎配置作用在立法上沒有很好地得到體現，與我國社會主義市場經濟體制不相適應，這也許是我國低碳化能源立法沒有得到很好地實施的一個原因之一，比如國外早已實行的合同能源管理制度，我國至今沒有這方面的立法規定，還有碳交易制度等等。
第五，我國現行能源立法特別是體現低碳化立法理念的能源立法對能源違法行為的法律責任追究的規定存在不少欠缺，許多能源立法對公民、法人和其他組織以及政府及其執法人員提出了正面的要求，規定了應當履行的法律義務。但卻沒有規定明確、具體和可操作性強的法律責任，或者干脆就沒有規定相應的法律責任，導致有關立法的規定和要求因缺乏相應的法律責任追究的規定而徒具空文，形同虛設，影響了能源立法的執行力和權威性。
三、《能源法》（征求意見稿）低碳化立法審視
能源既是人類經濟增長與發展的源泉，又是破壞全球生態環境的罪魁禍首，如何控制環境污染已經成為能源可持續發展的關鍵，能源開發利用中的生態環境安全保障是各國能源戰略、法律及政策的重要組成部分?？v觀各國的各國能源法律制度安排的主要目標而言，能源安全和能源效率都是居于主導地位，而對能源開發利用中的生態環境保護問題并不受太多重視，最多是一種輔助性制度安排。無論是對于傳統的化石能源，還是新能源、可再生能源，各國的能源立法都缺乏對如何能夠更好地對能源開發過程中承擔經濟或生態責任做出明確規定。目前各國正在逐步改變立法觀念，積極進行以低碳化為價值取向和評價標準的法律變革，在能源法領域，也在進行著以可持續能源（Sustainable Energy）為新的立法目標和價值的低碳化變革。我國正在制定中的《能源法》也不例外。下面以我國的《能源法》（征求意見稿）的條文為例，做一剖析。
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在我國，黨的十七大報告指出，要在全社會牢固樹立生態文明觀念，加強能源資源節約和生態環境保護，增強可持續發展能力；要完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策，加快形成可持續發展體制機制。我國正在制定中的《能源法》必須在能源資源節約和生態環境保護方面得到根本體現，在理念層面上必須貫徹國家提出的以人為本，全面、協調、可持續發展的科學發展觀，通過法律化的制度來保障能源安全、提高能源效率，強化能源環保。我國《能源法》（征求意見稿）第五條明確規定，能源與生態環境協調發展原則，即國家積極優化能源結構，鼓勵發展新能源和可再生能源，支持清潔、低碳能源開發利用，推進能源替代，促進能源清潔利用，有效應對氣候變化，促進能源開發利用與生態環境保護協調發展。這些規定就很好地體現了我國能源低碳化的先進的立法理念。
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在《能源法》（征求意見稿）文本中體現能源低碳化立法理念的基本制度包括：一是關于清潔能源、替代能源的開發及能源的清潔利用的規定。比如《能源法》（征求意見稿）第36條的規定（國家鼓勵在保護生態環境的基礎上發展清潔、低碳能源，提高清潔能源在能源結構中的比例）和第37條的規定（國家鼓勵以新能源替代傳統能源，以可再生能源替代化石能源，以低碳能源替代高碳能源）。這些規定必將有力地促進清潔能源開發的制度的形成，發展清潔、低碳能源，促進清潔能源的利用，提高清潔能源在能源結構中的比例，以清潔資源替代有害資源。二是關于能源節約的規定。比如《能源法》（征求意見稿）第3條確立的節約優先原則，第54條的實施節約優先戰略的原則，第55條至第61條規定了實施節約優先戰略的具體規則。三是關于生態環境補償的規定。比如《能源法》（征求意見稿）第42條規定的國家建立能源生態環境補償機制，第132條確立的誰利用誰補償，誰受益誰付費、保護地區與受益地區共同發展等原則。四是關于企業的安全環保義務的規定。比如《能源法》（征求意見稿）第41條規定的，能源開發和加工轉換企業的三同時義務。五是關于能源價格與財稅政策激勵與約束的規定。比如《能源法》（征求意見稿）第87條規定的建立合理反映市場供求關系的能源價格機制，第90條規定，國家對發展可再生能源和新能源，的企業給予激勵型的價格政策，而對國家限制發展的高能耗、高污染的企業、產品和服務，則依法實行約束型的能源價格政策，《征求意見稿》第93條的設立節能、新能源與可再生能源、農村能源等能源發展專項資金的規定。六是關于能源科技發展的規定。比如《征求意見稿》第101條規定的能源科技發展方針，第104條的對能源科技重點領域的鼓勵和支持的規定。
應當指出的是，雖然《征求意見稿》確立了能源與生態環境協調發展的基本原則，并在以上基本制度方面進行了系統的規定，該法但并沒有安排專門章節對能源環境保護問題進行規定。我國能源生態環境保護規制不足的問題仍然沒有得到很好的解決。
四、我國能源低碳化立法建議
盡管我國《能源法》（征求意見稿）的內容在低碳化立法方面確實已經有了足夠的體現。但是相較于其他國家的立法經驗來看，仍然有提升的空間，況且從能源法體系的角度來整體審視能源法來看，我國能源法低碳化立法仍有待加強。下面就我國能源法低碳化立法提出幾點建議。
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雖然目前，我國已經有了關于節能減排、清潔生產、清潔能源的開發利用等方面的立法實踐，但這些法律的實施效果不盡人意，能源立法還是主要重視能源安全而忽略環境保護和氣候應對立法。我們知道，引起氣候變化的主要原因就是高碳能源的燃燒造成的。結合其他發達國家的應對氣候變化立法經驗來看，發達國家在能源立法的低碳化理念、立法的層次以及對立法的重視等方面都是值得我國立法者反思的。就目前我國的《能源法》（征求意見稿）的內容來看，雖然在立法原則中加進了能源與生態環境協調發展的原則。但是后面的章節中并沒有給予足夠的重視，主要表現在兩個方面：一方面，有關能源低碳化的立法內容仍散落在有關章節中，沒有設置專門的章節予以集中規定；另一方面，我們知道，無論是節能減排，還是清潔能源、可再生能源的開發利用，低碳技術是關鍵，我們的《能源法》（征求意見稿），對低碳技術的研發、推廣和利用的立法給予了專章規定，這是一個進步，但仍然有缺陷，電網技術、碳捕獲與碳埋存技術等低碳和零碳技術沒有列入《能源法》中的重點支持領域。以上這些缺陷建議在未來的能源立法中能夠有所改進。
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借鑒英國、日本等發達國家的能源低碳化立法經驗，建立完善的發展低碳法律體系是促進低碳經濟發展的根本。英國推進低碳經濟，立法先行，制定了世界第一部氣候變化法；將國家二氧化碳減排目標、建立碳預算體系等納入低碳法律體系；成為第一個對碳排放做出立法規定的國家。英國氣候變化法等低碳立法，推動了低碳經濟發展。我國應當從系統應對氣候變化的高度加強能源低碳化立法進程，按照吳邦國2010年03月9日在人大工作報告更加注重綠色經濟、低碳經濟領域立法精神，盡快建立健全低碳經濟的法律法規體系，推動我國低碳經濟發展。同時參照英國的做法，建立低碳經濟執法責任追究制度，對行政不作為、執法不力、徇私枉法、權錢交易等行為，依法追究有關主管部門和執法機構負責人的責任 [5] 。
?。ㄈ┦袌鰴C制在能源立法中應該給予足夠的重視
我國已經初步建立起了社會主義市場經濟體系，市場在資源配置中的基礎性作用所表現出來的巨大的優越性是有目共睹的。然而我國現有的能源法律或者正在制定中的《能源法》（征求意見稿）有關市場機制的規定嚴重不足。很多有關市場機制的試點都處于無法可依的狀態。
美國的氣候立法在減排的政策工具選擇上注重市場機制的應用。排放上限與交易機制是美國在能源立法中應用市場機制解決能源環境問題的一個相當成功的首創。我們的能源立法應該有所借鑒，在實踐中也應該逐步予以展開。以碳交易為例，可以考慮將我國的相對減排目標換算為絕對減排量目標，明確相應的減排目標，從條件成熟的行業（如電力、鋼鐵、有色金屬、建材、化工等五大高耗能行業）、地區開始，嘗試碳交易，鼓勵各地的碳交易市場進行競爭，確立行業內最佳規范（best practice）,在積累和總結經驗的基礎上逐步予以推廣。
合同能源管理制度作為節能服務領域的一種特殊商業模式，在西方發達國家，是由一種基于市場的節能服務公司逐步發展起來的。這是一種已經被證明很有效果的基于市場機制的節能減排方式，然而我國的能源立法至今沒有對此作出規定，致使這類節能服務產業的發展受到嚴重的制約。[6]
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所謂碳稅是指根據化石燃料燃燒時排放的二氧化碳數量，針對化石燃料的生產或者使用而征收的稅收。該稅收被包含在向批發用戶銷售煤炭、石油或者天然氣的價格之中，以電力、汽油或者其他能源密集型產品的價格轉移到消費者身上。[7]一般來說,碳稅主要通過兩種途徑影響溫室氣體的減排:一是通過征稅提高化石燃料價格,增加使用成本,迫使企業采取節能措施,加大能源效率改進的投資、促進燃料轉換以及產品結構消費模式的轉變；二是間接途徑,即通過碳稅收入向中低收入者的再分配,促使消費模式轉變和社會公平度提升。雖然碳稅對于經濟增長和收入分配的影響效應仍有待進一步研究,于其他促進溫室氣體減排的政策協調方面仍有著爭論,但從發達國家近20年的立法及實踐經驗來看,碳稅在減緩環境變化,降低溫室氣體排放方面還是發揮了顯著的作用。因此,我國作為世界上最大的發展中國家,同時也是僅次于美國的第二大二氧化碳排放國家,可以而且應當運用碳稅作為降低我國二氧化碳排放的工具。這樣不僅有利于我國十二五期間節能減排目標的實現，促進中國的可持續發展，而且對于樹立我國負責任的大國形象，提高國際地位也有著重要的意義。[8]因此,碳稅立法也應該受到足夠的重視.
（五）社會參與機制的立法體現
低碳經濟作為一種新型的社會經濟發展模式包括了社會經濟生活的各個方面，能源的利用也涉及政府機關、企事業單位和公民個人，所以只有發動全社會的參與才能最終取得實效。能源立法必須在社會參與機制的設計方面應該有比較好的體現。完善節能減排等方面的信息公開的形式、內容、主體等完善信息公開既是對公眾知情權的保護，也是社會參與機制有效建立的根本保障。引導公眾的綠色消費，即既能滿足人的消費需求，又不對生態環境造成危害的消費行為。在能源立法中應考慮建立各種引導或鼓勵民間生產和消費行為的制度和機制。另外也有必要在能源立法中肯定民間關于以遂行低碳節能目的的社團組織，發揮它們的積極作用，推動社會參與深度開展。
（六）進一步完善可再生能源立法，真正實現可再生能源的立法目的
《可再生能源法》的立法目的是促進可再生能源的開發利用，增加能源供應，改善能源結構，保障能源安全，保護環境，實現經濟社會的可持續發展。然而由于我國的《可再生能源法》出臺速度快、產業支持度高、社會影響大等特點，許多制度與政策措施需要國務院各部門進行充分協調才能落實，再加上全國各地可再生能源資源和產業發展不平衡等諸多因素的制約，《可再生能源法》僅僅是一個框架性的立法。其有效實施還有賴于國務院及其有關部門適時出臺配套的法規、規章、技術規范和相應的發展規劃。況且從現有的立法來看，軟法特征明顯，立法的執行力缺乏剛性等。[9]所以到目前為止，《可再生能源法》的立法目的遠遠沒有實現，可再生能源在我國的能源生產和消費結構中的比重仍然非常低。筆者建議，在完善我國的可再生能源立法方面，應考慮重視地方立法，加強分類立法，提高現有政策的立法層次，增強立法權威以及修改完善《可再生能源法》及其配套政策規章等。[10]在這些規則建構中在立法技術上要特別加強可再生能源法的強制性規則的構建。低碳經濟很大程度上就是要求加強對新能源、清潔能源的使用。發達國家都為此設立了系列措施。或通過財政稅收制度鼓勵綠色發電，或為清潔能源的使用提供補貼和資助，或政府設立專項資金為該領域的發展提供支持，或增加可再生能源應用方面的規定等，這些成功的立法經驗也都可以成為我國《可再生能源法》立法修改的很好的參考。
