2015 年1 月1 日起施行的新《中華人民共和國預算法》，明確“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，意味著政府外債將全面納入預算，由此打破了長期以來政府主權外債部分游離于預算之外的局面，同時，也為從源頭上解決政府外債管理工作中存在的瓶頸問題鋪平了道路。
一、原預算管理體制下政府外債管理方式及存在的問題
2003 年政府外債統一歸口到財政部門管理。政府外債的管理范圍主要包括國際金融組織貸款、外國政府貸款兩類。所謂國際金融組織貸款，是指財政部經國務院批準，代表國家向世界銀行、亞洲開發銀行、國際農業發展基金、歐洲投資銀行等國際金融組織統一籌借并形成政府外債的貸款。所謂外國政府貸款，是指財政部代表國家向外國政府（日本、西班牙、意大利、奧地利、德國等）、北歐投資銀行等統一籌借并形成政府外債的貸款。政府外債的管理方式，主要圍繞貸款項目管理，以資產、財務、債務為主線，實行項目前期準備、中期實施、后期還貸的全過程管理。根據財政部規定，在前期申報貸款時，由省級財政部門向財政部提出申請，并為每個項目出具還款承諾函（擔保）。同時，長期以來，國家要求對國際金融組織貸款項目進行1∶1 的國內配套資金投入。依此規定，自治區財政廳也要求申報項目時，申報單位（地州財政部門、自治區行業廳局、無主管部門的自治區級企業），必須附承諾函，保證落實配套資金及還貸資金。
但由于過去政府外債與預算管理兩張皮，使得出具擔保易，實際履行難的問題普遍存在，主要原因是：過去，在國家頂層制度層面，只對還款承諾做出了硬性要求，但缺乏能夠保證履行承諾的約束性的配套制度。項目申報單位為爭取資金，往往不顧本地、本級及自身財力實際情況，在缺乏統籌兼顧、總體規劃的情況下，利用政府外債熱情過度，隨意出具還款擔保及配套資金承諾，甚至超出自身財力，盲目擔保，提供虛假配套承諾，只要能夠滿足項目立項的目的即可，為項目實施及還貸埋下了隱患，導致部分政府外債項目無法兌現承諾，建設期配套資金不到位，出現工程進度緩慢等問題，項目還貸資金不落實，出現債務拖欠等問題。一旦項目出現問題，財政投入不僅沒能產生經濟、社會效益，反而背上沉重的債務負擔。甚至有的項目在原設計的各種還款渠道無法兌現時，由各級財政部門被動兜底。
二、新預算法確定了政府外債納入預算管理的總要求
在新預算法中，對政府外債管理具有指導意義的具體條款主要有以下十條：1、“第四條……政府的全部收入和支出都應當納入預算。”、“第六十七條……在執行中出現下列情況之一的，應當進行預算調整……（四）需要增加舉借債務數額的?！薄ⅰ暗谄呤艞l……重點審查下列內容：……（七）經批準舉借債務的規模、結構、使用、償還等情況”表明：政府外債作為預算的一部分進行管理并接受監督。2、“第十二條各級預算單位應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”表明：政府外債的借用、償還應在此大的原則之下進行統籌考量，且不是一個短期行為。3、“第十三條經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據。未列入預算的不得支出”表明：各級政府、各部門、各單位借用外債不能隨意出具還款、配套資金承諾，一旦承諾，必須納入預算。4、“第十四條……應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政……舉借債務的情況等重要事項作出說明”表明：政府舉借外債應作為政府公開事項。5、“第三十四條中央一般公共預算必需的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措，舉借債務應當控制適當的規模，保持合理的結構。對中央一般公共預算中舉借的債務實行余額管理，余額的規模不得超過全國人民代表大會批準的限額。國務院財政部門具體負責對中央政府債務的統一管理”表明：政府外債屬于一般公共預算范圍，舉借規模應納入本地內外債總體規模中進行統一規劃，并要體現舉債有度。6、“第三十五條……舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出?！胤秸捌渌鶎俨块T不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔?！薄ⅰ暗谒氖藯l……（七）預算安排籌借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源”表明：政府外債必須借用合理，確保償還，且只能用于公益性支出。同時明確地方政府不得提供擔保，該提法與目前財政部要求對外債提供擔保的制度有矛盾之處。7、“第九十七條各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，……”表明：總預算會計應增加政府外債核算內容。
三、對政府外債管理工作貫徹新預算法的建議1、在項目立項的源頭環節體現新預算法精神。一是擬申報項目應屬公益性領域，須由公共財政提供支持的項目，對于非公益性領域、競爭性領域、可通過公私合營方式融資的領域，應按照市場化規則運作，政府外債資金不予以支持；二是不再以出具還款承諾作為申報項目的條件，而是將項目配套資金、還貸資金是否全額納入本級政府預算作為標準。對于擬申報項目，在項目談判、實施啟動的前一年，項目申報主體應根據項目執行期、還貸期，將項目配套資金、還貸資金編入政府財政預算，并據實編制三年滾動預算，對未納入預算的項目，不予談判；三是政府外債貸款額度與內債統籌安排，體現統籌兼顧、量力而行的原則。2、滿足權責發生制政府財務報告的需要，規范財政總會計管理。過去，財政總會計制度不完善，只反映收、支，資產、負債只能通過轉換、匯總反映，無法反映財政投入、資產、債務情況，包括：發行的國債不反映為債務，而是反映為收入；財政對企業投入的資本金，過去財政總會計核算只作為支出，不反映資產，統借自還主權外債的情況也類似?？傊^去執行的財政總會計制度不能滿足權責發生制政府財務報告的需要，不能適應并服務于新形勢下財政預算管理所要求的反映預算執行、參與管理的職能。對此，應明確國庫部門和涉外部門職責定位和分工：政府外債應按照財政總會計制度的規定，納入國庫總會計核算范圍，由國庫部門按照財政總會計制度要求做好會計核算工作。涉外部門圍繞貸款項目做好全過程管理工作，做好項目前期準備、在建期監管、提款報賬外幣臺賬（債務歸集）、跟蹤督促并落實債務償還，以及債務統計分析、風險預測等工作。3、財政部各業務司局應制定、修改與新預算法相悖的有關規章制度。特別是2006 年9 月1 日起施行的《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》（財政部令38 號），是政府外債管理工作遵循的綱領性法規，以此為基礎，構建了目前政府外債管理制度體系。根據新預算精神，財政部令38 號以及由此派生的相關管理制度，有很多需重新定義、修改完善之處，其中包括：能否為政府外債進行擔保；非公益性、競爭性建設項目能否申請政府主權外債；項目配套資金、還貸資金編入部門預算的實施細則等。此類問題都需要相關業務司局與預算司研究溝通、取得一致后予以明確，否則會出現與新預算法不統一的新問題。自治區政府外債制度，也應根據財政部制定的新的管理制度予以重新修訂和完善。（作者單位：自治區財政廳涉外處）
