引言：2013年7月7日上海市財政局績效評價處羅杰副處長在上海國家會計學(xué)院第二教學(xué)樓為新疆會計領(lǐng)軍人才３期班全體學(xué)員進行了預(yù)算績效管理的政策解讀和工作介紹，半天的時間里，全體學(xué)員深刻感知,建立和規(guī)范一套適合的績效預(yù)算評價體系已成為當(dāng)前預(yù)算管理改革中的一項重要任務(wù)。目前，全國各地７個省市已經(jīng)進行了有益探索，其他省市也正在逐步開展。財政部《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（２０１２－２０１５）》要求在全國范圍內(nèi)擴大績效評價試點范圍、擴大績效目標(biāo)管理范圍、擴大第三方評價范圍。結(jié)合課堂政策解讀、上海市工作具體做法、與來自會計事務(wù)所、企業(yè)和行政事業(yè)類同行們探討，大家一致認(rèn)為將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上,把市場經(jīng)濟的一些基本理念融入公共管理之中,有效降低政府提供公共品的成本,提高財政支出效率的現(xiàn)代財政預(yù)算管理方法,必須建立合理的績效預(yù)算分析評價體系。現(xiàn)將課堂討論報告如下：
一、為提高財政支出效率,推行績效預(yù)算顯的尤為重要
1．績效預(yù)算的內(nèi)涵以及自身具有的特征。績效預(yù)算是比較專業(yè)的概念,要準(zhǔn)確理解這一概念,就必須明確這一概念與社會公眾利益是密切相關(guān)的。績效預(yù)算是財政部門著力推行的事情,但財政部門完全是從社會公眾的立場提出來的,其目的是為了社會公眾的利益。因此,績效預(yù)算實質(zhì)上是一個社會公共問題,直接涉及社會總成本的高低。不僅財政部門,社會的方方面面都應(yīng)該關(guān)注這一問題。
績效預(yù)算就是在財政資金的分配、使用上必須充分考慮績效這一原則。用老百姓的話來說,就是錢要花得有成效。我國是發(fā)展中國家,在發(fā)展改革進程中,需要辦的事很多,需要花錢的地方很多,從人均來看,我們的家底并不厚,因此,把鋼用在刀刃上,少花錢多辦事,花同樣多的錢辦更多的事,就成了財政部門從社會公眾立場出發(fā)必須要考慮的課題。
財政部門是分配財政資金的職能部門,具體花錢的是其他政府職能部門,因此,績效預(yù)算能否做好,不是財政一家的事,凡是使用財政資金的部門都得重視。這里最重要的是要有從社會公共利益出發(fā)的立場。從本質(zhì)上說政府行政機關(guān)和有關(guān)事業(yè)單位都是社會公共利益的代表,關(guān)鍵是不要將公共利益部門化,部門利益?zhèn)€人化。一些部門在做預(yù)算時想方設(shè)法拼命爭取財政資金,一旦資金到手,或者是大手大腳不管成效,或是挪用擠占為部門私利。公共部門沒有公共利益的立場,績效二字也就虛化了。使用公共資源的部門具體情況各有不同,提供的公共產(chǎn)品在使用價值上無法比較,但這不能成為不講效率的遁詞。社會主義市場經(jīng)濟條件下,不講效率就要被淘汰,這是一個普遍的尺度。這里沒有特權(quán),也沒有避風(fēng)港,我們相信,如果績效二字能成為公共部門的自覺意識,我們的事業(yè)就能夠更快更健康地發(fā)展。
2．推行績效預(yù)算的必要性。
（1）當(dāng)前的預(yù)算分配較傳統(tǒng)的“基數(shù)法”未有大的提高。應(yīng)該說部門預(yù)算取得了前所未有的突破,實現(xiàn)了按部門職能需要編制統(tǒng)一、完整的部門預(yù)算,即一個部門一本預(yù)算。但是,部門預(yù)算無形中給部門帶來了利益割據(jù)的契機。一些部門,特別是支農(nóng)、教育、科技等有法定支出增長比例的部門,在編制預(yù)算的過程中,過于看重部門利益,討價還價、爭基數(shù)的現(xiàn)象時有發(fā)生,部門與財政之間永無休止的博弈剪不斷。
（2）資金沒有追蹤問效。在現(xiàn)行預(yù)算資金分配模式下,部門和財政都主要關(guān)注錢要投到哪里,怎么投入,預(yù)算一經(jīng)批復(fù)即成定局。對于預(yù)算執(zhí)行過程要完成什么、要達到什么效果,卻問得很少。人大、審計等部門監(jiān)督財政資金使用情況時,財政資金的效益問題往往又倒逼回財政承擔(dān)。因此,如何明確財政與部門在資金使用上的權(quán)力和責(zé)任,扭轉(zhuǎn)財政部門這種被動“挨打”局面,已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的問題。
（3）難于從源頭上真正實現(xiàn)對財政資源的高效配置。首先是在政府支出的“權(quán)力規(guī)則”制約下,目前的預(yù)算模式是典型的“投入型”預(yù)算。財政部門的大部分時間都花在奔命于政府各職能部門的支出需求上,而對于資金績效、有效配置等問題,可謂是心有余而力不足。其次是編制預(yù)算時,部門未能提供事業(yè)發(fā)展的總體計劃,沒有定性和定量的評價標(biāo)準(zhǔn)作為財政資金安排的依據(jù)。
（4）資金結(jié)轉(zhuǎn)折射出部門預(yù)算的后遺癥。一是預(yù)算一經(jīng)批復(fù),即成為部門的“私有”財產(chǎn),不管該項目是否已完成,部門利益神圣不可侵犯,一年滾一年,部門結(jié)轉(zhuǎn)幾乎成為“第二次預(yù)算”；二是采用現(xiàn)金收付實現(xiàn)制的預(yù)算管理方式,致使未花完的資金必須結(jié)轉(zhuǎn)下年。
二、構(gòu)建績效預(yù)算評價管理體系的具體措施
1．根據(jù)國情建立多層次績效預(yù)算評價體系。考慮到我國的實際情況,并借鑒國外模式,由財政部門負(fù)責(zé)績效評價整體規(guī)劃,并組織和指導(dǎo)政府部門績效評價工作。因為我國的財政部門作為負(fù)責(zé)政府支出的職能部門,不僅具體負(fù)責(zé)編制和執(zhí)行政府預(yù)算,而且在政府宏觀調(diào)控和政府公共管理中都處于重要的地位,為其他部門所不可替代。但是,政府預(yù)算績效考評工作覆蓋面廣,涉及到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督多個環(huán)境,牽涉的利益也極為廣泛,因此,必須逐步建立起包括人大、審計部門、民間中介評價組織和社會公眾在內(nèi)的多層次的預(yù)算績效評價體系。審計部門作為我國的重要執(zhí)法部門,有權(quán)代表各級人大會對各部門支出配置和使用情況進行年度績效評價。
2．確定合理的績效預(yù)算評價目標(biāo)與內(nèi)容。根據(jù)我國當(dāng)前的預(yù)算管理水平和預(yù)算管理需要,我國績效評價當(dāng)前的側(cè)重點應(yīng)是責(zé)任與控制,以及節(jié)約開支這兩項目標(biāo),主要應(yīng)加強對預(yù)算投入有效性的考評,突出財務(wù)合規(guī)性,力爭低投入、高產(chǎn)出,少花錢、多辦事、辦好事。但從將來的發(fā)展趨勢看,績效考評的側(cè)重點應(yīng)該在對預(yù)算投入有效控制的基礎(chǔ)上,逐步轉(zhuǎn)向預(yù)算過程和預(yù)算產(chǎn)出,更加注重預(yù)算結(jié)果。此外,在設(shè)計我國預(yù)算績效考評體系的基本框架時,應(yīng)在與國際接軌的同時,結(jié)合我國國情,增加對公共資源配置和利用、政府預(yù)算管理的規(guī)范性等方面的考評,主要包括以下四方面:一是績效目標(biāo)的合理性、科學(xué)性;二是預(yù)算管理與財務(wù)管理狀況;三是政府活動和預(yù)算項目的效果、持續(xù)效能與影響力;四是公共財政資源與配置與利用的情況。
3．績效預(yù)算分階段、分步驟的逐步推進。從總體上看,我國預(yù)算績效評價體系的構(gòu)建應(yīng)充分借鑒OECD國家的現(xiàn)有經(jīng)驗,并結(jié)合我國公共財政改革的總體進程和預(yù)算管理實際,分階段、分步驟逐步推進。預(yù)算績效考評的最終范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋所有政府支出,即把政府預(yù)算中的基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算全部納入績效考評的范圍。但根據(jù)目前的緊迫性,我國應(yīng)把項目支出預(yù)算績效評價作為切入點,在目前對某些具體財政支出項目進行績效評價試點的基礎(chǔ)上,繼續(xù)擴大試點范圍;在具備一定經(jīng)驗后,在所有政府部門全面開展項目績效評價工作;然后,再選擇一些部門進行包括全部政府支出在內(nèi)的績效評價試點;在取得成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,完善有關(guān)的績效評價制度辦法,在政府部門全面開展預(yù)算績效評價工作。
4．構(gòu)筑完備的績效預(yù)算評價信息系統(tǒng)。預(yù)算績效考評工作是一項工作量大、技術(shù)性強的工作,需要建立強大的計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持系統(tǒng)和完整的預(yù)算基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫。同時,在此基礎(chǔ)上還需要建立完善的績效評價信息交流與溝通機制。OECD國家在推進績效評價措施時,就提出了構(gòu)筑以顧客為導(dǎo)向的電子政府和政府在線服務(wù)的發(fā)展目標(biāo),以提高政府收集、處理信息的能力和對社會公眾的回應(yīng)力。因此,我國在構(gòu)建預(yù)算績效評價體系的過程中,可以將政府績效評價與發(fā)展電子政務(wù)有機結(jié)合起來,充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù),建立電子化的政府績效評價標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。
