十八屆三中全會提出逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。財政部部長樓繼偉表示，2015年財政部和國家稅務總局等有關部門，一起研究了個人所得稅改革涉及的重點難點問題，形成了一個分部到位的改革方案，并已提交國務院，按照全國人大立法的規劃和國務院的要求，2016年綜合與分類相結合的個人所得稅法的草案將會在全國人大審議。個稅綜合課征非常復雜，把現在的11項所得綜合在一起，如何設計扣除問題。比如說個人職業發展、再教育的扣除、基本生活住宅的按揭貸款利息要扣除、撫養孩子的扣除、贍養老人的扣除等等，如何確定進行扣除，生活成本不同的城市和地區的扣除標準應該統一還是有所差異。個人所得稅的綜合課征還需要健全的個人收入和財產的信息系統，與費用扣除相關的個人家庭情況及收支活動信息等，對稅收征管提出了很高的要求。
主持人：近年來，我國個稅改革的步伐事實上一直沒有停止，但主要還是屬于一種“拈輕怕重”式的修補式改革，實質性的改革推動基本沒有進行。十八屆三中全會提出“建立綜合與分類相結合的個人所得稅制”，請問推進建立“綜合與分類相結合的個人所得稅制”的前景如何？可能會有哪些難點？
余顯才：分類與綜合相結合的征收方式是個人所得稅改革的一個方向，此項改革的推進在納稅人納稅信息被充分掌握之后在技術上并不存在難題，因而改革方向的前景是可期的。難點一是在于現有稅目中哪些需要被綜合、而哪些需要繼續分類征收。從操作角度而言，應首先選擇經常性發生的稅目進行綜合，如工薪、勞務報酬、承包承租經營所得、財產租賃所得、特許權使用費所得等。難點之二在于綜合征收之后對于扣除項的制度設計。綜合征收要解決的是個人所得稅的公平性問題，僅有綜合而沒有相應的扣除制度設計必然是不完整的。而實行綜合稅制的國家對于扣除項的相關規定紛繁復雜，具體的借鑒就必須根據我國國情選取恰當的扣除項目及設計合理的扣除標準。這是過渡到分類與綜合相結合征收制度之前必須要建立起來的基礎性制度。當然，將一些個人所得稅征管中的難題寄希望于綜合征收也未必是可靠的。原因在于在分類征收基礎之上難以征收的稅目，綜合征收之時亦同樣難以征收。
潘雷馳：我國在2001年通過的第十個五年規劃綱要中提出建立“綜合與分類相結合的個人所得稅制度”，至今已經有16年，其間除對工資、薪金所得的費用減除額、稅率及納稅期限做了修改外，稅制依然采用分別對十一項所得課稅的分類稅制。個人所得稅收入占稅收總收入的比重在2010年及之后年份，一直比較穩定，保持在6.3%左右，相比增值稅、企業所得稅等稅種組織收入的作用，個人所得稅組織收入功能并不突出。然而，正如斯密、李嘉圖等財稅學大師告訴我們的，不同稅種除了具備組織收入的功能外，還應該具有調節收入分配、實現社會正義等職能。然而，我國個人所得稅中對工資、薪金所得征稅收入約占個稅總收入的60%，個人所得稅成為主要是工薪階層繳納的“工薪稅”，調節收入分配的職能也并不突出。因此，個人所得稅制改革勢在必行。
縱觀世界各國，個人所得稅制設計基本分為三類，即分類稅制、綜合稅制，以及分類與綜合相結合的混合稅制。僅采用分類稅制，抑或僅采用綜合稅制的國家并不多見，多數國家采用綜合與分類相結合的混合稅制。采用分類稅制的好處是對稅收征管技術要求低，壞處是分類所得劃分界限容易模糊，納稅人在追求適用低稅率的同時形成了低效率的經濟行為等。綜合稅制的好處是所有所得一律平等納稅，壞處是監控各項所得和扣除成為征管難題。混合稅制主要是對部分所得需要分類課稅，對其他所得則合并計稅，征管難度高，但是稅制設計靈活，兼顧經濟活動效率和社會公平正義。因此，在稅收征管技術條件得以滿足時，建立“綜合與分類相結合的個人所得稅制度”是最適宜選擇，也是國際上多數國家的做法。
李建軍：十八屆三中全會進一步確定建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，2015年我國人均GDP約7400美元，位于中等偏上收入國家行列，與此同時，收入差距持續擴大，國家統計局發布的2014年GINI系數為0.469，處于國際公認的警戒線之上，無論從收入水平的可能，還是縮小收入差距的現實要求來看，建立綜合與分類相結合的個人所得稅稅制具有客觀必然性。建立綜合與分類相結合的個人所得稅課稅模式是現實個人所得稅納稅人之間公平、更好發揮個人所得稅收入分配功能的需要，也是建設現代個人所得稅制的要求。
綜合與分類相結合的個人所得稅制的建立是一個系統工程，改革的難點之一是納稅人和稅務機關如何適應綜合分類相結合的課征模式對征納雙方的高要求；難點之二是稅制如何設計，綜合分類課征要求綜合扣除，個人或家庭的哪些成本支出、生計支出項目可以扣除，哪些不可以扣除，扣除標準是什么，這些都需要科學合理審慎的設計；難點之三是與綜合分類相結合課征模式相適應的信息配套系統的支持，綜合和分類課征模式要求對個人的家庭結構、收入支出活動、財產變動等相關信息有充分的掌握。
主持人：財政部部長樓繼偉在2016年全國兩會答記者問中表示，簡單提高工資薪金所得免征額是不公平的。請問在個稅改革中如何綜合考慮免征額、納稅單位及個人生活專項支出等改革熱點？
李建軍：要實現個人所得稅的公平，以及通過個人所得稅促進社會收入分配的公平，需要堅持量能課稅原則推動個人所得稅改革。量能課稅的必要條件是基于綜合與分類相結合的課征模式進行個人所得稅稅制設計，確定個人所得稅的納稅單位、費用扣除、免征額、稅率等。在納稅單位上，納稅人可以選擇個人單獨申報或家庭申報；在費用扣除上，個人所得稅所謂的所得應該是收入減去成本和費用后的凈所得，取得收入的成本、維持個人和家庭基本生存、勞動力生產的費用應該扣除，同時應區分個人申報和家庭申報，適用有差別的費用扣除規定；為降低征納成本，還應規定標準扣除額（或稱免征額），納稅人可以選擇據實申報費用扣除，也可以選擇按標準扣除（免征額）簡單扣除；在稅率上，應基于綜合與分類向結合課征模式設計稅率，適應平時分類課征、年終綜合申報課征的要求，一方面對于不同收入類型可以設計分類課征的稅率和計稅方式，另一方面根據綜合所得設計綜合累進稅率；在征收方式上，平時可采取分類代扣代繳的方式征收，年度終了采取綜合申報、多退少補。
余顯才：對于個人所得稅的改革而言，簡單提高免征額的做法看似公平，但事實上提高免征額會使得高收入者的稅收獲益程度更高。當然，免征額作為對納稅人的生計扣除，根據累積通貨膨脹率的高低適時地調整也是必要的。稅制設計先進的國家免征額的設計還會隨著納稅人的收入遞增而遞減直至消除，這種制度設計既可以照顧到中低收入者的生計需要，同時也會使得國家在免征額的調整過程中不必過于擔心稅收收入的大幅下降。適時考慮推出此種制度設計較之單純提高免征額的兩難處境而言是更加符合實際需要的。而納稅單位的選擇如果要增加家庭單位征收的話，前置條件首先要解決個人所得的可綜合性問題，這就又回到了綜合征收的難題上。其次要解決兩個人綜合的問題，這就更加依賴稅務機關對納稅人信息掌握的精確程度。再次，與按家庭征收必須同步推出的就是扣除制度的設計問題。一般而言，與個人或家庭必要的生活專項支出相關的項目應是重點考慮的內容，例如符合條件的個人住房按揭貸款利息扣除、未能報銷的部分醫療支出、教育支出等。因此可見，除簡單提高免征額之外，分類綜合制、按家庭征收等的改革方向涉及到了個人所得稅整個稅制的完善，理應在相關改革的推進中一并考慮。
潘雷馳：個人所得稅對納稅人的簡單再生產支出和所得形成過程中支付的成本費用不宜再次征稅。因此，在分類稅制下需要規定費用扣除額，在綜合稅制下，需要作為扣除項目予以抵減收入。我國現行分類稅制下的費用扣除額存在以下缺陷，一是不能全面涵蓋形成收入的成本費用支出和勞動力簡單再生產必要費用支出；二是無法區分費用扣除額在不同地區和家庭間的差異；三是隨著時間變化，費用扣除額需要隨時變化，頻頻修改法律有實際困難；四是不同類型所得具有不同的費用扣除額會造成稅收征管的困難。這些因素直接影響個人所得稅制調節收入分配職能的實現。因此，在設計綜合與分類相結合的個人所得稅制時，應將納稅人必要的日常生活支出、教育醫療支出、保險保障支出、撫養贍養支出、取得所得成本費用支出等確定為扣除項目。扣除項目設計是否可以一次到位，或者分步到位，則要視其對政府財政收入、稅收征管技術等因素的影響而定。納稅單位具體為個人，或者家庭，這應該是納稅人自主選擇的權利。
主持人：個稅征管制度改革是個稅改革的重中之重，請問完善個稅征管的路徑可從哪些方面考慮？
潘雷馳：正如前述，建立“綜合與分類相結合的個人所得稅制度”有較多好處，但是需要具備必要的征管技術手段。否則，納稅人各項收入和支出無法監控，再好的所得稅制也會變成“流轉稅或定額稅”，失去其稅制設計的意義。黨中央在2011年提出建立社會治理的新模式，并與2014年頒布建立社會信用體系規劃綱要，要求政府各部門使用大數據對市場行為進行監管，并逐步做到部門間數據共享。稅收征管法修訂后，納稅人一定數額以上的支付需向稅務部門申報，納稅人具有唯一的社會信用代碼。在國外，通常要求納稅人申報各項收入和支出的同時，還要求交易對方進行收入的明細申報，這種關聯申報制度對納稅人各項收入和支出起到監控作用，值得我們思考借鑒。我國“營改增”后，增值稅發票開具的同時發票信息即在稅務部門數據倉庫中備份。隨著這些制度的建立和完善，今后納稅人的收入和支出信息將可以以其社會信用代碼為單位進行歸集，稅務部門甚至可以幫助納稅人預填制個人所得稅納稅申報表，納稅人予以確認即可。具備如此征管技術手段條件下，綜合與分類相結合的個人所得稅制度必將更好地發揮其調節收入分配、實現社會正義的職能。
李建軍：高效的稅收征管是良好稅制的重要內容和保障，也是稅制改革成功的基本條件。若沒有廉價、高效的稅收征管，理論上再公平和有效的精巧稅制，其實踐的經濟社會效果也將大打折扣；稅制設計并非完善的稅收制度，若具有良好的稅收征管，其實踐效果也將得到改善。有效的征管制度是個人所得稅改革成敗的關鍵，個稅征管關鍵在于：其一，稅務機關應強化信息化和大數據建設，利用當代信息技術和大數據給稅收征管帶來的便利條件；其二，稅務機構應轉變工作方式，改變原來以企業主要直接對象進行征管的方式，優化制度和組織，再造工作機制和流程，適用對個人和家庭征稅的現代稅收征管趨勢；其三，在加強稅務機構的納稅服務的同時，還應大力支持稅務事務所、會計事務所、律師事務所等中介機構的作用，由中介協助納稅人自主申報，服務納稅人依法納入、降低稅務機關征管成本；其四，作為個人和家庭應該適應個稅征管方式的改變，改被動納稅為主動申報，履行納稅義務，行使納稅權利。
余顯才：在經濟規模已經很大、且收入分配差距亦不小的當今，個人所得稅的收入規模理應是較大的，但顯然事實并非如此。這其中，因征管因素導致的漏征漏管甚至逃避稅是重要原因之一。當然，由于個人所得稅收入占總稅收收入的比重較小，加之稅務機關征收工作的任務較重，個人所得稅的征收也確實難以做到顆粒歸倉。現行征管采取的基本是收入發放單位代扣代繳的方式，這對從源頭上控制稅源是必要的。但在納稅人與扣繳義務人存在事實上的關聯關系的情形之下，稅款的準確征收依賴于代扣代繳方的誠信。因此，征管的難題只能得到逐步緩解，很難完全克服。當然，加強征管的努力是一項永遠在路上的工作。在完善代扣代繳制度的基礎上，可以考慮從以下四個方面進一步加強征管工作：一是加大對違反代扣代繳制度當事方的懲處力度，樹立稅法權威；二是適度加大抽查比重，提高抽查制度在征管中的震懾力；三是在常規性的收支中嚴格杜絕現金交易，必須經由轉賬支付；四是對違法違規所得也應納入征收對象。最后，稅務機關自身在征收過程中也需要做到依法依規，尤其是在分類征收的制度安排之下，對稅目的判斷應該客觀合理，并加強納稅服務，這是提高納稅人稅收遵從意識的必要條件。△
